《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（简称《实施条例》）于2026年6月15日起施行，是2025年7月1日施行的《中华人民共和国矿产资源法》（简称《矿产资源法》）的配套行政法规。本次立法以国家管控、市场配置、物权保障、生态约束、安全底线为导向，系统重构矿产资源勘查开发全链条制度体系，推动我国矿产资源行业迈入统一规范、市场化运作、物权保障清晰、发展和安全并重的全新阶段。

《实施条例》同步废止6部行政法规，以一部条例整合替代多项旧规，改变以往矿产资源管理领域规则分散、制度交叉、标准不一的局面，搭建起完备的矿产资源法治体系。目前国务院自然资源主管部门就矿产资源勘查开采许可管理、矿业权登记等配套规章、政策征求意见，相关规定将陆续落地；《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（简称“矿产资源司法解释”）于2026年2月1日正式施行，与《实施条例》共同为矿业市场健康有序运行提供坚实法治支撑。

本文围绕《实施条例》的重点内容作如下解读。

一、矿业权出让制度

（一）矿业权出让方式

《实施条例》明确规定，矿业权出让可采用招标、拍卖、挂牌、协议出让、直接授予五种方式。

1.严格限定协议出让法定情形。《实施条例》将部门规章关于协议出让的规定修改完善后上升为行政法规，包括：一是依照法律、行政法规或者国务院规定，相关矿产资源需由特定主体勘查、开采；二是为保障矿山安全生产或者矿业权合理设置等，需要在登记的开采区域深部、上部继续开采矿产资源或者在其周边进一步开采零星分散矿产资源；三是同一矿业权人在其登记的相邻勘查、开采区域之间无法单独设置矿业权的夹缝区域勘查、开采矿产资源；四是法律、行政法规或者国务院规定的其他情形。

与旧规相比，《实施条例》删除“利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）”，也未设置夹缝区域300米左右的量化限制。关于夹缝区域，新规以能否单独设置矿业权作为判定依据。从字面理解，只要该区域不具备独立设权条件，即便夹缝间距超出300米左右，也可协议出让。

2.优化战略性矿产资源竞争性出让规则。战略性矿产资源事关国家安全与产业链稳定，出让实施差异化管理。原则上采用招拍挂竞争性方式出让，对于紧缺程度高、资源储量规模中型以上或对勘查开采技术、生态环境保护有特殊要求的勘查区块，优先通过招标方式出让探矿权。

区别于拍卖、挂牌价高者得的模式，招标采取综合评审方式，结合报价、技术方案、装备条件、从业经历及环保管控能力择优确定受让方。新规摒弃单一价格导向标准，优选综合实力达标企业作为受让方，旨在规范矿产开发秩序、严守我国战略性矿产资源安全底线。

3.增设应急情形下直接授予方式。为应对战略性矿产资源供应紧急状况、保障国家矿产资源安全，经国务院同意，可由省级以上自然资源主管部门直接授予采矿权。

该方式作为市场化出让的补充，兼顾常规市场配置规则与特别情形下应急保供需求，实现市场机制与应急管理有机统筹。

（二）矿业权出让管控

1.严格出让前置合规核查。矿业权出让前，出让部门须开展合规审查，确保拟出让勘查、开采区域符合国土空间规划管控要求，从源头守住空间规划底线。因矿业权出让部门核查有误等原因导致矿业权不符合国土空间规划管控要求、无法进行勘查开采活动时，受让人有权依法解除出让合同。合同解除后，出让部门须返还矿业权出让收益，由此给受让人造成财产损失的还应依法承担赔偿责任。

该规定明确划分出让双方权责，强化行政部门履职责任，既守住国土空间规划底线，也依法保障市场主体合法权益。

2.规范采矿权范围设置规则。除符合规定的情形外，新设采矿权范围不得与已设采矿权垂直投影范围重叠，可集中开发的同一矿体不得设立2个以上采矿权，原则上仅设立1个采矿权，严禁多头设权。

该规则的制定可以有效避免矿区范围交叉重叠、资源分割开发等问题，推动矿业项目整体规划、集约开采，提高矿产资源利用效率。

（三）矿业权出让收益减免情形

《实施条例》明确四类可减收或免收出让收益的情形：一是勘查、开采低品位、难选冶矿产资源；二是对矿产资源实行综合开发利用成效显著；三是依法组织实施矿产资源应急性开采；四是国务院规定的其他情形。

针对性实施减免政策，能够有效调动企业开发利用低品位、难选冶矿产资源的积极性，是矿政管理在出让收益征收层面贴合行业实际、顺应发展需求的务实举措。

二、矿业权管理制度

（一）探转采直通车例外情形

《实施条例》在《矿产资源法》确立的探转采直通车制度基础上，进一步明确四类不予转采的情形：一是所探明矿产资源按照国家有关规定需由该探矿权人以外的特定主体开采；二是所探明矿产资源未达到有关产业政策规定的储量规模或者产能要求；三是所探明矿产资源因公共利益需要不能转为采矿权，或者因不可抗力等特殊情形已不具备开采条件；四是法律、行政法规规定的其他情形。

该规则在保障探矿权人合法权益、实现勘查与开采衔接的同时，也立足资源管控、产业发展、公共利益等要求设置准入门槛，实现探转采规范管理。此举让企业开展勘查开发活动方向明确、预期稳定，真正实现“探得清、转得顺、有预期”。

（二）矿业权转让管理

1.重构矿业权转让监管体系。《实施条例》整合优化原有监管制度，明确五类矿业权禁止转让情形：一是以协议出让方式取得矿业权，持有不满5年；二是矿业权依法被查封；三是矿业权权属不明确或者存在争议；四是矿业权出让合同约定矿业权不得转让；五是国家规定不得转让的其他情形。

新规精简整合过往零散繁杂的转让管控规则，不再沿用矿山投产满1年、足额缴清各类税费等转让前置条件，同时摒弃关于矿权拆分转让、抵押未征得抵押权人同意、欠缴出让收益、未约定生态修复承接义务、涉司法立案受限等多项限制性条款。至于上述旧规约束内容是否归入“国家规定不得转让的其他情形”兜底条款，以及母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间转让能否突破协议出让矿业权5年持有期限制等问题，有待后续配套政策文件进一步明确。

2.增设特殊采矿权转让审批约束。针对应急情形下由省级以上自然资源主管部门直接授予的采矿权，新规特别要求，未经原授予采矿权的自然资源主管部门同意，不得转让。

3.厘清股权变动与矿权转让边界。因股权转让导致矿业权实际控制人发生变更的，企业仅需向原矿业权出让主管部门履行事后报告义务，无须办理矿业权转让审批及变更登记手续，以解决行业实践中长期争议的痛点问题。

该条款清晰划分资本股权变动与矿业权权属流转的监管边界，既保障监管有效性，又降低企业并购重组与资本运营的合规成本，充分激发市场活力。

三、矿产资源储量管理制度

矿产资源储量管理的重点在于摸清全国矿产资源底数，精准掌握矿产资源储量规模、品质等级、空间分布等基础信息，助力矿产资源科学保护、高效开发与合理利用。实践中，储量报告编制不合规等问题时有发生，深层次原因在于监管机制不健全。《实施条例》从制度层面规范矿产资源储量管理秩序。

细化储量报告编制报送规则。《实施条例》规定矿业权人经过勘查工作查明可供开采的矿产资源，或者在开采期间发现矿产资源储量发生重大变化的，应当编制储量报告并报送原矿业权出让部门。储量报告应当包括矿产资源的空间分布、种类、数量、质量和矿床工业指标论证等内容，并对矿石加工选冶技术性能、开采技术条件、开发经济意义等情况作出说明。储量编制需严格执行国家技术规范，严控成果质量，防范数据不实、内容缺漏等问题的发生，确保储量数据真实可追溯，为资源动态监管、开发规划与矿业权日常监管提供可靠数据支撑。

界定储量报告审核效力权责。原矿业权出让部门应当对矿业权人报送的储量报告进行审核，并根据审核工作需要组织有关单位对储量报告进行技术评估。经审核的储量报告可以作为矿产资源储量统计和监督管理等的依据。矿业权人应当对其报送的储量报告的真实性负责，不得弄虚作假。受地质条件限制，备案储量与实际开采储量存在误差难以避免，但因人为编制不规范导致的数据严重失实，不仅会造成企业经济损失，还会扰乱全国资源统计与宏观调控秩序，极易引发各类商事及行政纠纷。因此，《实施条例》对勘查及评审主体的专业水平、职业操守提出严格合规要求。

落实储量动态监测报备义务。采矿权人应当按照规定开展矿产资源储量监测，建立健全矿产资源储量台账，定期向原矿业权出让部门报告矿产资源储量变化和开发利用情况，实现矿产资源储量全周期动态监管。

四、矿业用地制度

矿业权管理和矿业用地使用权管理分属矿产资源管理和土地管理两大制度体系。实践中，矿山企业即使依法取得矿业权，在涉及耕地、林地等管控严格的用地类型时，仍难以获得合法土地使用许可，极易陷入“合法采矿、违法占地”的困境。

《矿产资源法》从法律层面对矿业用地作出系统性安排，构建起规划统筹、节约集约、多元取得、临时用地相结合的制度框架。《实施条例》在此基础上进一步细化完善，形成体系完整的矿业用地管理规则。

（一）矿业用地多元化取得方式

1.丰富矿业用地获取路径。《实施条例》进一步拓宽了矿业用地取得渠道，明确矿业权人可以依法通过划拨、出让、租赁、作价出资等方式使用国有土地，也可依法通过出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权。《实施条例》在《矿产资源法》的基础上新增国有土地划拨适用方式及集体经营性建设用地渠道，打破了传统矿业用地的制度局限，有效改变了长期以来矿业用地渠道单一、办理周期长、取得成本高的状况，支持企业根据矿山建设不同阶段、不同用地需求灵活选择适配模式。

2.优化矿业用地出让方式。开采矿产资源使用国有土地和集体经营性建设用地，可以通过协议方式出让。实务中，工矿用地属于工业用地，须执行招拍挂公开出让程序，与矿业行业“地随矿走、矿地一体”的规律不相适应，极易产生矿业权合法有效、但配套建设用地手续无法合规办理的矛盾。新规明确协议出让路径，从制度层面补齐矿地审批短板，有效化解了行业长期存在的“矿合法、地不合法”问题，实现矿业权与建设用地审批的有效衔接。

（二）矿业用地权益保障

《实施条例》明确县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求，压实政府用地保障主体责任。司法层面，根据矿产资源司法解释规定，因出让人原因致使受让人取得矿业权后无法实际对矿业用地进行勘查、开采，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持，为矿业权人合法用地权益提供司法保障。

五、战略性矿产资源管理制度

（一）探矿权期限与续期规则

常规探矿权有效期为5年，期满可申请续期，续期次数最多不超过3次，单次续期期限均为5年。针对石油、天然气以及国务院自然资源主管部门确定的其他战略性矿产资源，经国务院相关主管部门同意，可以根据实际情况增加续期次数，适配特殊矿种勘查开发周期特点。

（二）矿产资源压覆

建设项目确需压覆战略性矿产资源的，不论区域内是否已设置矿业权，均执行严格审批制度，应当经国务院自然资源主管部门或其授权的省（区、市）人民政府自然资源主管部门批准，以制度刚性筑牢国家矿产资源安全防线。

（三）自然保护地勘查开发活动范围

《实施条例》坚持生态优先、统筹资源安全，明确在自然保护地范围内可以依法开展符合管控要求的基础性地质调查、战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查、开采等活动，具体管理办法由国务院自然资源主管部门、林业草原主管部门制定。

今年3月15日施行的新《中华人民共和国自然保护区条例》将自然保护区划分为核心保护区与一般控制区，实施差异化管理。核心保护区原则上禁止人为活动并严格限定例外情形；一般控制区允许开展基础地质调查、战略性矿产资源远景调查及规定范围内的战略性矿产资源勘查。从行政法规层面修订了以往自然保护区内矿产资源勘查、开采活动绝对禁止的规定，为符合条件的矿产勘查活动提供明确依据。

（四）储备与应急制度

《实施条例》从六方面对《矿产资源法》关于战略性矿产资源储备与应急的规定进行细化、落地：一是在产品、产能、产地三元储备体系基础上，新增储备建设原则与规划衔接要求；二是细化产品储备部门权责，明确央地、企业分级储备义务与报备制度；三是明确规定采矿权人应当编制产能储备建设方案，落实产能储备责任；四是规定产地储备期限（原则上不少于5年）、审批管控及央地监管职责；五是完善供需预警跨部门协作和应急征用、定向保供规则；六是增设未经批准开采产地储备的战略性矿产资源从重处罚条款，完善缺少的专项罚则。

（作者：朱琪、杨贵生，北京大成律师事务所）

 

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