债权人会议有双层含意，一是指由债权人构成的程序组织，属于集合的、静态的范畴；二是指由债权人、法院、破产管理人、破产人以及其他利害关系人参加的集会性活动，属于具体的、动态的范畴。本文所讨论的债权人会议是指前者。

根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）的条文注释，债权人会议是协调和形成全体债权人共同意思，通过对破产程序的参与和监督来体现全体债权人共同利益的自治性机构。债权人表决权是债权人参与破产程序、作出意思表示的主要途径。现行《破产法》对表决权的规定过于宽泛，导致表决权的确定、行使程序及方式在实践中易发生争议，一些特殊债权的表决权无法得到保障，并因救济程序缺失导致破产程序无法及时纠错。

一、表决权来源法律规定的完善

债权人行使表决权的依据是法律规定。《破产法》第五十九条第一款规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”第二款规定：“债权尚未确定的债权人，除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外，不得行使表决权。”第五款规定：“债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。”

实践中，对于该条第一款规定，依法申报债权的人即为债权人会议成员，具有表决权，缺乏对债权实质要件的规定，容易导致债权人会议组成成员资格出现争议。第二款关于“债权确定”未能明确是指管理人认定还是人民法院确认，也容易引发争议。这种模糊性的表述给债权人会议，特别是第一次债权人会议的组成人员及其表决权的认定造成不确定性。

结合《破产法》的规定和实践，表决权的确定仍应以人民法院裁定确认作为统一依据为宜。如会议召开前管理人已认定但尚未提请债权人会议核查或人民法院确认的债权，管理人应提请法院授予临时表决权，并对已申报但未得到认定的债权作出必要、合理的说明，由法院一并审查，避免债权人表决权被恶意剥夺。

债权人表决权的另一来源是债权人会议的授予，主要是债权人会议议事规则对法定表决事项范围的扩充。目前法律没有对债权人议事规则作出系统的规定，很多议事规则都是由管理人制定，在债权人会议上表决通过后，作为后续表决事项以及表决权行使的依据。但因该规则缺乏法律规制，导致债权人异议多发。

现行《破产法》对特殊债权的表决权规定不够完善，主要表现为：

对享有物有担保权的债权人的表决权，规定该部分债权人表决时仅计入债权人人数，但其债权额不计入表决数额和基数。实际上，很多破产事务涉及担保财产，因其债权金额不计入表决权范围，这些债权人的真实意思被弱化，甚至其利益被与其利益直接冲突的其他债权人以通过表决的方式所侵害。因此，如表决事项关系到已经设定担保权的财产，仍应计入有财产担保债权的金额为宜。

目前《破产法》规定实质上排除了职工债权的表决权。职工债权的表决权可以通过两种途径完善，一是不授予表决权，职工债权相应不计入表决权基数，但在债权人都是职工债权的情况下，仍需给予职工债权表决权；二是给予职工债权表决权，但在享有职工债权的债权人超过一定人数时，应通过推选代表的方式行使表决权。此外，对以行为为标的的债权人、出资者、特殊公法债权人、劣后债权等特殊债权的表决权目前法律规定不足，影响了表决机制的统一有效行使，应进一步健全和规范。

二、表决权前置程序或制度的完善

（一）债权确认或授予临时表决权

债权人表决权必须以人民法院确认债权或授予临时表决权作为前置条件，才能保障表决权认定的统一性和权威性。对于债权人会议召开前已经申报，但债权未得到认定，包括不予认定、暂缓认定、未决债权或在债权确认诉讼（仲裁）程序中的债权，除了管理人提请确认临时表决权，还应允许这些债权申报人提出申请，以便于法院全面审查管理人是否遗漏了应授予临时表决权的潜在债权人，或其表决权是否被恶意剥夺。

（二）议案审议

实践中，一般由管理人制定债权人会议文件（议案），在会议时发给债权人表决，但债权人对拟表决事项没有充分的讨论、审议，导致很多议案债权人无法（及时）表决。因此，对议案的表决必须设置审议程序，形式上可以采用分组讨论的方式，促使议案更具合理性、更符合大多数债权人的诉求，切实维护债权人利益。

（三）完善提案制度

目前债权人会议表决事项一般是按照法律规定需要表决的事项清单来设置的，这与债权人会议意思自治的立法宗旨不一致。笔者建议，应当建立债权人会议的提案制度，允许债权人提出提案。在设置上可以规定一定人数的债权人（如10人以上）或持有一定比例（如10%以上无担保债权）的债权金额的债权人享有提案权。

三、议案表决通过标准的优化

目前《破产法》对债权人会议表决事项的通过标准设置了统一的多数决规则，除了重整计划草案及和解协议草案以二分之一以上参会债权人、三分之二以上无担保债权的债权额作为通过标准外，其他表决事项以二分之一以上参会债权人、二分之一以上无担保债权的债权额作为通过标准。随着《破产法》实施，债权人会议意思自治水平和能力将不断提高，需要表决的事项趋多且复杂。这种单一的多数决表决机制不能适应破产案件发展的需要，可参照《公司法》规定，把破产表决事项分为特殊表决和一般表决。对特殊表决事项可设置特别的通过标准，比如提高到和重整计划草案表决同一标准或更高的标准，其他的一般表决事项仍沿用二个“二分之一”通过作为标准，才能在特别事项中保障议案的通过符合比较多数债权人的意愿，切实保障绝大多数债权人的利益。

此外，现行《破产法》规定，如果议案获得多数决赞成即告通过。但对于债权过度集中或债权额超过一定比例的案件，其议案表决不能仅以多数决通过作为表决通过的唯一标准，应对大额债权或一致行动债权人的表决权重加以限制，或加入司法审查的程序后，才能作为其议案表决通过的最终标准。

四、表决权行使方式

现行《破产法》并未对表决权的行使方式作出统一的规定，在实践中因表决权行使方式发生争议较多。最明显的是明示与默示表决方式的处理结果迥异，有的议案规定债权人如果不作出表示或发表明确意见，即视为同意。如果债权人未能（及时）作出表决，议案就被视为通过。有的债权人会议用举手方式表决，债权人因某些原因，对反对意见未（能）举手作出表示致议案被通过。因此，有必要对表决行使方式作出规定，即以明示的方式或书面填写表决票表示赞同等积极方式应视为通过，默示或无表示等消极方式应视为不同意。这样才有利于债权人意思表示的明确化和充分表达。

表决意见的类型目前法律也无具体的规定，实践中一般分为赞成、反对两种类型和赞成、反对、弃权三种类型的做法。但对这两种分类表决结果的统计在实践中差异较大，有的把弃权的债权额排除出表决计算基数，有的在统计时仅统计反对票和债权额。做法的差异导致债权人会议表决结果统计差异较大。因此，表决意见分类的统一对债权人会议表决权的行使有着积极的作用。结合实践经验，笔者建议仅分为赞同和反对两种意见，以保障表决权行使的统一和明确。

五、反对票权利救济机制

（一）倾听与反馈

笔者认为，表决机制中应建立反对意见表达的途径，让持反对意见的债权人把反对的理由表达出来，法院在对议案进行审查时，可以对议案的合法性、合理性进行分析，有利于法院对破产程序进行监督，及时纠正问题，切实维护债权人实体权利。

（二）裁决听证和议案异议制度

我国现行《破产法》对债权人会议决议的救济机制侧重于事后救济，尚未设置事前救济程序。对于重大议案、特殊议案、创新议案或反对意见较多的议案，应建立法院裁定确认之前的听证程序，让反对意见充分表达、举证和辩论，切实维护债权人的利益。对于无需法院裁定的议案，经债权人会议表决通过后，应建立备案制度和合理的异议期限，有反对意见的债权人在异议期内需及时向法院提出异议，防止表决的意见违法未能及时纠正。

债权人会议表决权因现行《破产法》规定过于原则，实践中存在争议事项。《破产法》的修订应充分关注债权人表决权的体系构建，对表决权来源、行使、救济等作出更加合理、系统的规定，确保债权人的表决权能够充分、有效地行使。

（作者：白伟冰 ,福建天衡联合律师事务所）

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