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内部行政行为未必一定不可诉

中国法院网 2008-07-14 10:18:51.0 邹峰

　　案情：
　　
　　某县工商局下属印刷厂有一纸品批发部。2002年7月该印刷厂提出要将纸品批发部对外进行承包。经报县工商局同意，与该县工商局退休干部胡某签订了承包合同。批发部承包经营半年后，由于种种原因，胡某提出无力经营，要求解除合同，更换承包人。2003年3月，该县工商局、印刷厂及胡某经协商一致同意终止原承包合同，将批发部收回，并对批发部资产进行清点。后县工商局根据承包的具体情况，做出了《关于纸品批发部遗留问题的处理决定》，决定承包期内的亏损全由胡某承担，并从2003年5月起每月扣发胡某退休工资500元。胡某不服决定，遂于2003年6月向法院提起诉讼。该县工商局认为，其行为属于行政机关对所属职工行使内部管理的行为，按照法律规定，不属于可诉行政行为，要求法院裁定不予受理。

　　分歧：

　　本案在受理过程中出现三种观点：

　　第一种观点认为，该县工商局对胡某的扣发退休工资500元的行为，是对胡某承包纸品批发部期间的经营行为所作出的处分，作为行政机关，无权对胡某的经营行为作出行政处理。因此，该县工商局对胡某的处分行为，实质上是一个行政处罚决定，是一个外部行政行为，法院应当受理胡某的起诉。

　　第二种观点认为，该县工商局决定承包期内的亏损全由胡某承担，并从2003年5月起每月扣发胡某退休工资500元的行为是一种处理行政合同争议的特殊行政行为，是属于可诉的行政行为，故法院应当受理胡某的起诉。

　　第三种观点认为，该县工商局作为一个行政机关，对本单位职工胡某实施的行政处分行为，属于行政机关对所属职工行使内部管理的行为，应当被认为内部行政行为，法院不应当受理胡某的起诉。

　　评析：

　　笔者同意第二种意见，其理由如下：

　　根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条规定：“《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定的对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。该条是对《行政诉讼法》规定的内部行政行为所作的界定。内部行政行为，主要是指行政机关对其工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为。本案所涉及的县工商局对所属纸品批发部的承包纠纷的处理就是一种内部行政行为。但这种内部行政行为不同于行政机关对工作人员的奖惩或任免决定，它不是依据特别权力关系实施的内部惩戒，而是作为行政主体对管理对象实施的制裁和处理。因为从内容上看县工商局就承包亏损做出强制性补偿，要求胡某承担亏损额并决定以扣发工资的方式取得补偿，这一行为已不是简单的奖惩任免决定，而是针对承包人就承包亏损作出的强制分摊决定。原告不是以县工商局工作人员身份受到处理，而是作为批发部的承包者受到处理，而且此案是承包经营合同引起的纠纷，印刷厂与承包人胡某签订的承包纸品批发部的合同，实际上是以契约方式明确国家与企业经营者的权利义务关系的行政合同，它与普通民事合同的区别在于行政机关享有一定优先权，即以国家权利为依据单方面做出变更、解除合同的行为；还享有对合同另一方当事人违约行为予以制裁的权力。本案县工商局就是利用这种权力单方面追究承包人的法律责任，所以县工商局的这一行为并不是对行政机关内部事物管理的奖惩任免行为，而是处理行政合同争议的特殊行政行为。对于这种争议，人事、纪检等内部调整机制是无法解决的，必须通过行政诉讼由法院通过审查行政行为的合法性最终解决争议。因此，本案诉讼属于可诉的行政行为，法院可以依法受理。

　　

作者单位：江西省金溪县人民法院

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