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张苏军:按照科学发展观的要求发展律师服务业

人民网 2008-06-06 13:26:26.0 张苏军

　　科学发展观是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是马克思主义中国化的最新成果，是我们党关于发展的重要思想的继承和发展，是我国经济社会发展的重要指导思想。

　　深入贯彻落实科学发展观就是要自觉运用科学发展观研究、解决各地区、各部门、各领域在发展中遇到的现实问题，用科学发展观推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快全面建设小康社会的步伐。

　　下面结合工作谈谈按照科学发展观的要求又好又快地发展我国律师服务业的几点思考。

　　一、加快扩大律师队伍，满足经济、社会发展需要

　　我国的律师制度是改革开放以来恢复发展起来的，30年来获得了长足的发展。律师队伍从改革开放初期的数百人发展到目前的13万执业律师。律师在政治参与，服务经济、文化和社会建设方面发挥着越来越重要的作用。

　　我国的《律师法》规定，律师是社会主义法律工作者。律师是经国家认定任职资格、为社会及公民提供法律服务的特殊专门人才。在刑事和行政领域，为了保障法律的正确实施和维护社会公正，针对当事人相对于公权力部门力量较弱的特点，法律制度设计了律师职业从事对“弱者”的法律服务，平衡两者的力量对比，维护公民的权益。在民商事领域，律师是为地位平等的双方当事人提供法律服务，预防和化解当事人之间的矛盾纠纷，减少社会摩擦，降低全社会交易成本，从而促进经济与社会良性发展。

　　律师服务业是现代服务业的重要组成部分，一方面它直接创造就业机会，产生社会生产增加值，为经济发展直接作出贡献，另一方面它通过所提供的法律服务维护社会公正，促进经济发展，推动经济社会更好更快地发展。我国律师服务业发展面临的问题之一是律师队伍数量不足，服务能力不能满足经济社会发展对律师法律服务方面的客观需要。

　　从总量上看，全国13亿人口才有13万律师，律师占人口比率为万分之一，在全世界属于最低水平的国家之一。美国3亿多人口有100多万律师，律师占人口比率达万分之三十以上，一般发达国家都在万分之十以上。就是大多数发展中国家也在万分之五左右。早在改革开放初期，邓小平同志就指出，为了保障法治、促进发展，我国至少需要30万律师。30年过去了，我们距邓小平同志提出的要求还有相当差距。从实践情况看，全国相当多的地方存在律师少、服务能力不足的问题。据统计，我国有200多个县没有一名律师，农村乡镇以下基本没有律师事务所，农村近8亿农民的律师法律服务近乎空白。

　　我们要按照科学发展观发展是第一要义的要求加快律师队伍的发展，尽快满足全社会对律师法律服务的需求。首先，要放宽总量控制，逐步提高司法考试的通过率。国家司法考试是按照全国人大常委会的有关决定所设定的选拔法律职业人才的国家专门考试。通过国家司法考试是法官、检察官、律师和公证员等法律职业群体获得任职资格的前提条件。从2002年以来有138万多人次参加了6次国家司法考试，有近19.3万人达到合格分数线，获得了法律职业任职资格。平均通过率为14%左右。按照律师业发展中长期规划，每5年律师占全国人口的比率增加万分之一，这样国家司法考试的通过率要达到30%左右才比较适宜。要在保证法律职业工作者高素质的基础上，根据法律职业发展的需要，改进国家司法考试。一是加强和大学法学教育的衔接，简化法学基本知识考试；二是加大运用法律知识、着重考察考生逻辑思维能力的案例分析的考试比重；三是可以考虑开设考察考生口才、风度及应变能力的面试。同时调整和加强考前培训，在稳步提高国家司法考试通过率的同时，确保选拔出更加适合法律职业素质要求的人才，为律师队伍的扩大打下良好基础。

　　另外，要通过制度创新从根本上解决广大农村缺乏律师服务的问题。我国的城市化率目前是44%，有近8亿人口生活在农村，按照我国城市化的进程，考虑人口的自然增加，20?30年后还将有6亿左右的人口长期生活在农村。而按照较乐观的估计，律师数量如果每5年增加万分之一，20?30年后律师占人口的比率可达万分之六左右，仍然处在世界低水平。依靠律师队伍数量的增加，在相当长的一段时期内很难将律师服务覆盖到广大农村。我们应当按照科学发展观统筹兼顾、协调发展的要求，把基层法律服务工作者队伍的发展与律师队伍的发展统筹考虑安排。基层法律服务工作者是改革开放初期为了满足广大城乡群众对法律服务的迫切需要，在城市街道和农村乡镇设立的一种法律服务职业，现有约8万人，其中约2/3在农村。我们应当逐步让城市街道的基层法律服务让位于律师服务，而在农村可以考虑设立“乡村律师”制度，在现有基层法律服务工作者队伍的基础上通过强化培训、适当降低司法考试录取分数线和学历要求、注重考察法律实务能力和执业质量、适当提高人员综合素质和法律服务能力，逐步培育一支长期稳定在20?30万人左右的“乡镇律师”队伍，以满足农村对法律服务的需要，促进新农村建设。从更长远的时期看，可以逐步提高“乡镇律师”的门槛，最终实现律师队伍的统一。

　　二、加大高素质律师培养力度，促进经济结构升级

　　我国律师服务业发展中的另一个突出矛盾是懂技术、懂法律、懂经济、通外语的高素质律师奇缺。据全国律协调查，全国13万执业律师中“三懂一通”的律师仅有2000名左右，远远不能满足社会和企业对涉外经贸、知识产权、投资并购、境外上市等高端律师法律服务的需要。知识产权保护制度是促进技术创新的关键，律师服务在知识产权保护中发挥着不可替代的作用。国外大公司大多设有公司律师部门，负责制定和实施企业知识产权规划，在技术开发过程中就对专利保护点进行设置，同时对专利和技术诀窍的许可使用、转让、引进等进行安排。一旦企业专利被侵权，立即进行调查、起诉、谈判等维权活动。而我国由于缺乏高素质的知识产权专门律师，许多企业涉外纠纷案件往往不得不聘用境外律师代理，企业内部的知识产权保护等预防性工作往往很难顾及。

　　海外投资、境外并购、境外上市是我国许多企业“走出去”的重要方式，这些经营活动往往需要高素质的律师提供全程法律服务。现在，国内能够提供这类高端法律服务的律师事务所凤毛麟角，许多企业不得不聘请境外律师事务所代理，这一方面费用昂贵，另一方面潜伏着经济上的安全隐患。

　　科学发展观从方法论上看就是要在经济社会发展中遵循发展的内在规律，促进经济社会快速、平稳、协调发展。我国高端律师的奇缺、高端律师法律服务的严重不足已经明显制约经济发展，某种程度上拖了知识产权战略实施、涉外经贸工作和经济结构升级的后腿，亟待采取措施加以解决。

　　首先，要采取多种措施，着力培养一大批高素质律师。一是各级司法行政机关和律师协会要积极组织开展境外培训，采取财政补一点、律协拿一点、律师出一点的方法筹集培训经费，扩大境外培训。二是抓紧筹建中欧法学院，为培养涉外经贸法律人才建立长期培养基地。三是鼓励有条件的、规模较大的律师事务所走出去，在境外设立分支机构，在法律服务实务中轮训一批青年律师。

　　其次，要采取税收优惠政策，鼓励律师事务所舍得投入资金加快律师的知识更新和知识结构升级。现行的对律师行业的税收是参照个体工商户的税收政策实行的，同时律师被认为属高收入阶层，在税收征管上往往从严掌握。律师行业和个体工商户之间的一个根本区别是律师提供的是以知识和智能为基础的无形服务，而知识是高度易损耗的，需要不断“充电”更新。随着经济结构升级和社会发展，律师的知识结构需要不断升级换代。这就需要考虑培训、学习是律师职业的常态需要，应当在从严征管的同时，在税收优惠政策上给予充分考虑。应当允许律师事务所税前提取较高额的培训基金，用于补贴律师培训费用；对律师事务所和律师支付的一次性高额培训费用，允许在若干年内在税前分摊列支，等等。

　　通过以上措施，力争用较短的时间满足我国涉外经贸和知识产权保护对高端律师服务的需求，促进经济结构升级和经济增长方式的转变。

　　三、提高律师行业的服务质量，促进民生问题的解决

　　律师服务业涉及较多的民生问题，无论是律师的诉讼业务代理，还是咨询、调解等非诉讼业务都涉及大量劳资纠纷、医患纠纷、财产纠纷、物业管理纠纷等等。提高律师行业服务质量有助于提高化解民生类矛盾纠纷的解决效率，落实科学发展观，促进社会的和谐。

　　提高律师行业的服务质量要从多方面入手，采取综合措施，长期坚持，逐步提高。首先，要在律师行业中持续开展社会主义法治理念学习教育活动，培育律师作为社会主义法律工作者应有的公正、诚信，优质、高效地为当事人服务的观念，形成律师行业特有的自律的文化氛围，提高律师追求高质量服务的内在动力。其次，要加强律师诚信体系建设，在各地律协建立律师服务质量公示系统，接受当事人和社会监督。再次，加强行业协会和司法行政机关的监管，及时调查当事人的投诉，对服务质量低下、侵犯当事人权益的案例要严肃查处。最后，要探索建立律师事务所业务质量评估分级制度和律师职业分级制度，结合年度审核工作，综合各方面的评价和反映，实行动态的律师事务所分等评定和律师分级评定，以形成律师行业自觉提高服务质量的长效机制。

　　法律援助是一项政府主导的为经济困难群众和特定群体提供免费法律服务的制度。我国的法律援助事业从1994年起步以来有了较快发展。特别是十六届三中全会后，各级政府在贯彻落实科学发展观过程中，体现以人为本的理念，把法律援助作为“法律民心工程”来大力推进，目前已形成省、市（地、州）、县（市）三级法律援助机构网络，机构数已达3000余个，还在乡镇一级设立了数万个法律援助工作站，各级司法行政机关和工、青、妇、残联等组织合作建立了数千个面向特定群体服务的法律援助工作站。各级财政对法律援助的投入和社会各界的捐助都在逐年增加，法律援助的覆盖面逐步扩大。但是目前法律援助只能满足大约一半的需要援助对象的需要，法律援助的能力有待提高。不论何种类型的法律援助机构都主要是从事接收申请、审查当事人经济收入水平、安排具体案件承担单位、评估援助效果等事务性工作。具体承担法律援助业务工作的绝大部分是广大执业律师。

　　解决法律援助能力不足的问题，除了需要加大政府投入和大力倡导社会赞助法律援助资金以外，在相当长的一段时间内要通过动员广大执业律师更多地承担法律援助业务。要鼓励有条件的律师事务所和律师在完成各地规定的律师法律援助义务工作量的基础上，多承接法律援助案件。特别是对涉及农民工工资和农民工工伤赔偿等不需要进行经济审查的法律援助案件，要急事急办，鼓励大所、名所、名律师领衔承办。对积极承办法律援助的律师要采取多种方式给予表彰，逐步在律师界形成“仗义执言、帮贫救难”的良好风气，以榜样的力量来吸引更多的执业律师主动增加对法律服务案件的承接，在承办法律援助案件的同时创立自身的服务品牌。

　　要因地制宜，适度发展法律援助专职公职律师队伍。由于我国经济社会发展的不平衡，律师队伍的分布十分不均衡。从全国来看，北京有近1.6万名执业律师，占人口比率约千分之一，高于全国平均比率10倍，京沪穗三市律师超过了3万人，约占全国律师总数的四分之一。从地区看，各省（市、区）律师大多聚集在省会城市等大中城市，中西部地区这种集聚现象更加明显，许多中西部省（区）约半数的律师集中在省会城市。中西部地区县（市）一级律师数量严重不足，其中约200多个县（市）没有一名律师。法律援助是以政府为主导的一项公共服务，按照科学发展观的要求和公共服务普遍化的要求，有必要在执业律师空白和不足的地区，采用特许执业的方式，以政府出资为主组建规模适度的法律援助公职律师队伍，满足当地法律援助工作的需要。

　　（作者：司法部副部长）

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