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深圳市人大法律助理制度的实践与思考

中国律师网 2007-05-30 10:43:52.0 张志

　2002年初，深圳市人大常委会在全国率先尝试法律助理制度，首次将法学界呼声较高的理论探讨变成了现实的探索，19名法律专业人士成为我国首批兼职法律助理，这对于探索和实践法律助理制度产生了重大的影响。

　　继深圳之后，海口市人大常委会于2003年探索建立法律助理制度，聘请了一批具有法律理论和实践经验的法律专业人士担任法律助理，协助人大常委会法制委员会开展立法工作，并且规定了主要职责，包括立法调研、提供建议和参与法律起草。2003年11月，重庆市人大常委会也决定每一位常委会组成人员都可以根据自己的意愿申请聘请一位法律助理。此后，上海、成都、郑州、广东和湖北等地的人大都进行了类似的尝试。

　　在所有此类尝试中，虽然名目不同（有的称为法律助理，有的成为立法咨询委员、立法咨询员等），但均明确传达一个信息：中国立法机关的法律助理制度正在从理论走向实践，并且在实践中得到了不断的深化和完善。而在这一实践过程中，律师始终担当着十分重要的角色。

　　法律助理制度的渊源

　　自魏晋至宋代，我国就设立了律博士，专门从事法律的解释、保管等工作，这说明专业人士参与立法古已有之。但这不同于我们今天讨论的法律助理制度。近现代的法律助理制度是在建立、和完善民主代议制的基础上，逐渐成型和发展起来的一种立法辅助制度，它最早建立于美国。

　　早在18世纪20年代，美国国会就已经开始雇用助理人员，1856年，众议院筹款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会竞相效仿。1919年，其国会通过法律规定设立了立法顾问局，由立法顾问承担立法起草和审议的技术层面的工作。到1946年，美国的《立法改组法》明确地把委员会助理和议员的个人助理分开，确立议员个人助理的地位。至此，议员个人助理（包括法律助理）制度始得成型。

　　如今，美国参众议两院都设有立法顾问室，聘有法律顾问（律师），其中，参议院的法律顾问有29位，众议院有39位。此外，其众议员一般有2至3名个人法律助理，而参议员则多达6至7名个人法律助理。同时，法律助理的具体职责也有明确的法律规定，主要是收集相关材料，听取广泛意见，完成法律论证，提供表决建议。

　　继美国之后，其他西方国家如英国、德国、法国、日本等，都建立了完善的法律助理制度。从国外的实践来看，法律助理制度作为现代法治国家追求立法公正和科学的一种辅助制度，已经取得了较大的成功。

　　法律助理制度的意义

　　为什么法律助理制度会在民主法治国家不断得到完善发展？其制度意义何在呢？

　　第一，能够有效地促进民主制度的发展。起源于希腊文的“民主”其原意是指“人民的权力”、“人民的统治”，是指人民的意志通过法定程序得以充分地表达和实现，其最重要的途径就是立法民主。

　　由于代议制的出现和人民外延的庞大，现代立法追求的是在程序制度保障下最大限度地体现民情，尊重民意。因此，考察民情、收集民意，并将此类信息过滤和总结，就成为立法工作的重要方面。而在收集、整理和代表民意的过程中发挥利益聚合功能，则成为参与立法者的一项基本职能。而法律助理正是立法者完成此项职能的理想助手。

　　第一，作为法律专业人士，法律助理能够运用专业知识和自身触角，协助立法者把凌乱、分散的民意充分地集中起来，极力扩充立法的民意基础。其次，具有深厚法学素养和理性思维模式的法律助理，还可以防止民意代表因个人偏激和法律知识储备不足，而出现立法上的感性冲动、盲目躁动、好高骛远等损害民主法治的行为过失。正如法国著名社会学家托克维尔在《论美国的民主》一书中指出的那样，“法学家秘而不宣地用他们对古老事务的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们谨慎的观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的蔑视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的急躁”。

　　第二，能够有效地提高立法的科学性。“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更可怕”（培根语）。而一次不科学的立法又比十次不公正的裁判更可怕，它直接影响到民权的基础、法治的权威和执法的公正。面对因社会分工加剧、新型社会关系和现象不断涌现所带来的挑战，法律助理制度在维护立法科学性方面必将发挥重要的作用。

　　马克思曾经说过，“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。把社会和人民对法律的需要在法律中充分地体现出来。这不仅要求立法者具备崇高的使命和责任感，更要求立法者具备精深的法律知识，掌握立法的精神、原则，立法的技巧以及精准的法言法语。但是，民选代表来自社会的各行各业，法律专业人士较少，“外行立法”的现象较为突出，这一点在中国更为突出。由于法律专业知识的缺失，民意代表们很难提出针对性较强的意见和建议，特别是在审议事务较多时，对立法的审议多流于形式。不仅如此，由于其自身工作背景的不同，往往容易造成对某方面法律在理解和立法上的偏执。面对此类问题，通过直接培训立法者以提高其法律素养的方式并不能够在短时间内解决问题，为立法者配备兼具广博法律知识和精深法律素养的法律助理才是解决之道。

　　第三，能够更好地保护立法机关的立法权，维护其权威和地位。无论是国家契约理论还是各国的政治实践，都主张立法权先于行政权和司法权，在国家的权力体系中，立法机关居于主导地位。这既是人民行使权利的制度体现，也是民主反抗独裁的根本保障。

　　然而，面对日新月异的社会变化，立法机关立法功能的衰退已成为许多国家的一个共同趋势。由于无法凭借立法者自身的经验和知识对社会生活方方面面实施立法，立法机关多选择委托相关的行政机关起草法律草案，立法机关实质上仅保留审议和批准的权利。如立法者因各种原因无法在审议中真正行使其职权，就必然导致法律法规出现矛盾和冲突，出现立法的部门利益化，最终使立法机关沦为各个部门争夺权力、划分势力范围的工具。

　　从我国的经验看，由于行政机关本身具有的权力扩张本能，各级立法机关的立法权被架空的现象颇为普遍，很多地方立法机构已经成为了各部门的“利益切割器”，迷失了其设立和存在的宪政价值。面对这种现象，除应尝试专家立法、“外包立法”等制度外，建立以法律助理为主体的立法辅助机构尚可起到一定的补救作用。
　
　　第四，有利于法学理论成果迅速转化为法律实践工具。在70年代，台湾法学界就提出“以理论来领导经验，以学术来促进立法”的原则。吸收法律专业人士作为法律助理，能够为他们提供理论和实践结合的舞台，并进一步促进理论研究，使法学研究针对实践需要，避免闭门造车，同时，又反过来推动法治实践的发展。

　　实践中的困惑和建议

　　我国现阶段法律助理制度发展的现状如何，有何不足之处需要改进呢？本人连续三次被深圳人大常委会聘请为律助理，对其中的困惑有所感悟。

　　第一，职责不明。很多地区在引入法律助理制度后没有明确地规定法律助理的职责，甚至只是把法律助理当作荣誉称号，这就使得该制度不能很好地发挥应有的作用。
　
　　根据深圳的经验，法律助理的职责应该包括：1、协助立法者立法调研，广泛地与选民、选区接触，在全面、科学地获取民情、分析民情的基础上向人大常委会提出立法意见和修改意见。2、分析立法政策，提供立法信息。把自己在日常法律工作中发现的立法需要和法律问题向立法者汇报，使立法为社会实践服务，为民众服务。3、提供法律技术支持。包括为立法者提供法律政策、法律咨询服务、法律文本分析解释、法律实证效果论证，甚至可以在立法者要求下为其准备人代会提案、质询案、听证和讨论材料等。4、收集立法反馈，使立法在生活中发挥实际作用。

　　第二，管理不明。我国的法律助理制度缺少科学、完整的管理制度，对法律助理的管理较为松散。

　　为此，我们建议：1、确定专门的法律助理管理机构，负责本级人大常委会的法律助理的录用、联系、管理、监督工作。2、规定配备方式。有人建议省级和有立法权的市级人大常委会委员每人配备1-2名助理，其主任和副主任每人配备2-3名法律助理。3、对兼职和专职法律助理分别管理。建议设置专职的法律助理，参照国家公职人员管理。对于兼职法律助理可以参照深圳模式，采用合同制的方式，用合同的形式确立双方的权利义务关系。

　　第三，保障不明。这主要是体现在法律助理的工作经费和工作条件保障。应该设立独立的财政预算、结算制度，保障并且严格管理法律助理的工作经费。同时，在法律助理行使其职权时，应该保障其公务工作正常开展。

　　第四，自身约束不明。部分法律助理只是看重由此带来的荣誉而轻视真正履行职责，看重自己掌握的理论知识而缺乏实践结合，被动地接受工作任务而缺乏主动性和积极性。这就要求法律助理应该切实加强对自身的约束，落实法律助理的工作。

　　结束语

　　尊敬的各位领导，各位律师同仁，律师是民主与法治的产物，是民主与法治的拥护者和实践者，是公民权利的捍卫者。党的十六大明确提出要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色的社会主义法律体系”。律师具有深厚的法学理论基础，有较为丰富的社会活动经验，也有根植于民众的“草根”性质，这都是律师参与法律助理工作的优势。同时，积极推进和参与法律助理工作也有助于律师参政议政，进一步提高律师的地位，让我们共同为法律助理制度的建立和发展做出自己应有的贡献！

　　（作者：张志，广东万商律师事务所。本文为“中国行政法实务论坛”交流论文。）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

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