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在我国确立行政附带民事诉讼制度的现实分析

中国律师网 2006-10-25 13:48:57.0 闫桂芳

　　行政附带民事诉讼是在我国行政诉讼法实施后出现的新课题。行政诉讼法及有关规定多年来对行政附带民事诉讼未作出具体明确的规定，故一直引起理论界与司法界的广泛研讨。完善我国的行政诉讼制度不仅是理论法学研究中的重要问题，也是司法实践中函待解决的实际问题。面对司法实践中大量涌现的行政争议和民事争议交叉关联的案件，为求诉讼的经济性和裁判的确定性，贯彻行政诉讼目的及保护公民法人的合法权益，在行政诉讼中应当设立行政附带民事诉讼。党的十六大报告着重指出，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”，在十届全国人大常委会“立法规划”安排审议的法律草案中，《行政诉讼法》赫然在目. 面对众多争议焦点，本文仅就在我国建立行政附带民事诉讼的必要性及可行性作以下探讨。

　　所谓行政附带民事诉讼是指人民法院在审理民事、行政争议交织案件过程中，当行政争议的解决成为解决民事争议的前提条件时，基于当事人的请求由人民法院行政庭一并解决的制度。现行的刑事附带民事诉讼制度已经在实践中体现出附带诉讼的诸多优点，但行政附带民事诉讼制度并非是对刑事附带民事诉讼制度的简单套用，它的出现有其必要性与可行性。

　　一、我国确立行政附带民事诉讼制度的事实依据

　　每一种法律制度的设立和完善都必然根植于一定的现实基础之上，脱离了实际和没有基础的法律制度，在实践中只是纸上谈兵，空中楼阁，起不到任何的作用。

　　自由资本主义时期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”为信条，只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当一个“守夜人”的作用，不会参与到“市民社会”的行为之中。这样一来，理论上，行政权力不介入每个生活在社会中的人之间的矛盾，如果人们的私权利受到来自私域的侵犯，要么在“市民社会”的框架内获得解决，要么直接通过司法途径解决。因此，行政相对人与行政主体之间只存在单纯的行政法律关系，行政争议与民事争议交织的情形无从产生。

　　然而，自近代社会以来，随着经济、社会和科学技术的迅速发展，行政的触角已深入到社会生活的各个社会角落，发挥的作用越来越大，而且广泛地运用立法手段并行使传统上属于法院的权力来裁决社会纠纷，享有广泛的自由裁量权，“市民社会”的方方面面已经被行政权力侵入。在当今世界各国都致力于建设福利国家的时代背景下，社会的发展与技术的进步要求政府尽最大可能去服务于社会。现代行政的范围不仅限于传统的税收与安全，而是从摇篮到墓地无所不管。作为人民主权性质的国家，最大限度地保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点和最终目的。这就是说，只要是对保护人民群众合法权益有利的事情，行政机关就要去做；只要对保护人民群众合法权益有利的方式和手段，行政机关就要采取，这是由在民的宗旨所决定的。

　　何况，现代社会是一个崇尚权利张显的社会，人民群众的法律意识和法制观念空前增强，他们已经不满足于行政权力不侵犯他们权利的行使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政来保护他们的权利，包括运用行政权来调整民事行为。比如，行政裁决行为、行政确认行为越来越频繁的使用就是这一趋势的有力反映。因此，行政相对人的权利不仅可能遭受来自平等主体的侵害，而且还可能同时遭受行政权力的侵害。在良好的法制环境中，人们敢于并乐意用法律的武器来维护自己的合法权益。因此，他们纷纷提起诉讼请求保护，这样就产生了大量行政争议与民事争议交织在一起的情况。

　　在我们的现实社会生活中，由于行政机关职能的变化，加之我国立法步伐的加快，大量的行政法律、法规、规章赋予了行政机关依照行政职权解决民事纠纷的权力，同时又规定相对人对行政处理决定不服的可以提起行政诉讼，如土地管理法、海关法、城市房屋拆迁管理条例等。具体而言，最高人民法院于2000年3月8日发布了《若干解释》，其中第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”由此可见，在我国，行政机关依法拥有一定民事纠纷的裁决权是适应社会经济迅速发展的需要，是对国家职能分工所作的一种合理补充和衔接。

　　但是，行政机关的这种裁决作为并非最终裁决，一方面，这种依职权的行政裁决行为本身是一种具体行政行为，当事人认为其裁决违法，侵犯其合法权益时，可以向法院提起行政诉讼，请求撤销行政机关的裁决；另一方面，当事人还可以就被裁决的民事争议提起民事诉讼，寻求司法的最终保护。这样，两种不同性质的法律关系交叉重叠，决定了行政争议与民事争议的相互联系，民事争议的是非曲直情况是解决行政争议的事实根据。行政争议与民事争议之间这种内在的关联性，构成了行政附带民事诉讼产生和存在的事实基础。

　　二、我国确立行政附带民事诉讼制度的相关法律依据

　　我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政附带民事诉讼制度，但在法律上并非毫无根据。一方面，现行大量行政法律法规在授权行政机关裁决民事争议的同时，也授权当事人对行政机关的裁决不服可以寻求司法的最终救济，这就暗含了行政附带民事诉讼在法律上的可行性。例如，《土地管理法》第十三条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”同时该条第四款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”从此规定中看出，政府对民事争议做出行政裁决，当事人对有关人民政府的行政裁决不服，可以依法提起诉讼。另外，我国《专利法》、《商标法》、《海洋环境保护法》等其他法律都有类似的规定。

　　尽管我国《行政诉讼法》中没有行政附带民事诉讼的明确规定，但为适应现实需要，在最高人民法院《若干解释》第六十一条也做出了“一并审理”规定，为行政附带民事诉讼提供了法律依据。另一方面，我国刑事诉讼法已明确规定了刑事附带民事诉讼制度，实践证明，实行刑事附带民事诉讼可以提高审判效率、节省司法资源，有利于及时、公正、正确地处理刑、民交叉案件，依法保障公民的实体权利和诉讼权利。行政诉讼与刑事诉讼同为诉讼法范畴，二者之间必然存在某些共性，附带民事诉讼制度虽然未在行政诉讼法中加以规定，但其原则精神同样适用于行政诉讼。可以说，刑事附带民事诉讼制度的确立，既为行政附带民事诉讼创设了先例，同时也提供了一定的借鉴作用。

　　三、我国建立行政附带民事诉讼的必要性

　　（一）行政附带民事诉讼的成立，首先是诉讼程序效率原则的要求。

　　“效率”（efficiency）一词原本是经济学的基本命题，亚当.斯密首先将经济学的视野扩展到法学领域，开创了以效率为取向来评价法律制度的先河。现在，效率已经成为衡量一个国家诉讼活动是否科学和文明的另一重要尺度。最高人民法院院长肖扬在九届人大四次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中也明确指出：“公正与效率是新世纪人民法院的工作主题。” 显然在司法与诉讼活动中，其价值趋向不仅仅是公正，而且包括效率，两者已成为司法活动追求的二重目标。对于行政争议和民事争议相互联系的案件，在诉讼过程中分开审理并非不可。

　　但是，按照目前的行政诉讼制度，只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决，在这种情况下不利于效率原则的实现。一方面，行政庭在审理案件过程中必然会涉及到民事争议的情况，以民事争议作为行政争议的事实审，而最终对民事争议却不作任何裁判，留待民庭再审理裁决。这样当事人要解决纠纷，就要在同一人民法院两次立案，由人民法院的行政审判庭和民事审判庭分别审理，如果当事人提起上诉或者对终审判决不服申请再审，人民法院在严格遵守法律规定的审限的情况下，大约需要两年时间甚至更长。此时，官司一轮接一轮，没完没了，影响了办案效率，增加了人民法院的诉讼成本，造成司法资源的严重浪费。另一方面，当事人在整个纠纷的解决过程中，不断的参与诉讼活动，不仅造成时间、精力和金钱上的浪费，而且有关案件久拖不决，人们的生产、生活秩序得不到及时维护，影响社会关系的稳定。建立行政附带民事诉讼，将与行政争议密切相关的民事争议在一个诉讼程序解决，有利于实现诉讼经济。

　　（二）行政附带民事诉讼可以减少诉累，对公民的合法权利给予及时、有效的保护。

　　在行政、民事争议交织的案件中，当事人具有双重身份，既是行政诉讼的当事人，也是民事诉讼的当事人。如果法院仅仅对行政行为的合法性进行审查并做出裁判而对民事争议置之不理，就无法彻底解决当事人之间的矛盾。争议案件得不到及时的解决，当事人的合法权益就得不到及时的保护。英国有句古谚：“迟来的正义即非正义”（Justice delayed is justice denied）,即正义被耽搁等于正义被剥夺。一个向法院寻求援助的人总是希望该援助早日来临，否则判决就毫无意义。而且，如果诉讼期限拖延的话，证据可能流失，事实真相随着时间的流逝越来越难以查明。这种低效率的裁判过程所带来的裁判结论很可能是不公正的。即使是公正的，有关方面也会因为这种迟到而受到直接或间接的伤害。众所周知，“如果一个纠纷未得到根本解决，那么社会肌体上就可能产生溃烂的伤口。如果纠纷是以不适当的和不公正的方式解决的，那么社会肌体上就会留下一个创伤，而且这些创伤的增多，又有可能严重危及对令人满意的社会秩序的维护。”

　　从国外发达国家的立法实践和审判方式看，普遍主张或强调司法救济应实行便捷当事人的诉讼原则，这已是大势所趋。如《美国联邦民事诉讼规则》、《法国新民事诉讼法典》、《日本新民事诉讼法》等法律规则，都强调“将系属于本法院的多个诉讼合并审理之”。虽然这些发达国家的立法尚未明确提出“行政可以附带民事诉讼”的原则概念，但从中不难看出他们十分注重提倡维护 “当事人主义”，提高审判效率，节省司法资源，减少当事人诉累，充分保障和体现程序公正。

　　（三）行政附带民事诉讼有利于司法统一，维护审判的权威。

　　将行政争议与民事争议分开处理，适用不同的程序，可能得到内容相冲突得两份判决。有如下案例：甲提起民事诉讼，要求确认位于某处的房产归其所有。法院经审查查明：甲所主张的房产属于甲的父亲（革命专政的对象，并且已被枪决）于解放前所有，解放后由新中国政府确认归被告享有，并于土改时已颁发了土地房产所有权证。后在八十年代全国统一发证时，政府错误颁发新证给甲的父亲。之后，作为土改时已被确权的被告因当地操作上的问题，通过不当手段把颁发给甲的父亲的新证变更回自己名下。一、二审法院于查明事实之后，作出民事判决，驳回甲的诉讼请求。甲在民事案件败诉之后，又向同一法院提起行政诉讼，结果却胜诉了，法院判令行政机关在一定期限内重新颁发房产证给甲。这时，就存在同一法院的两个判决相互冲突的现象。从法院判决的确定性来讲，生效的判决无论是民事判决还是行政判决都是法院代表国家做出的终审裁判，具有相同的法律效力，不存在哪个优先的问题，认可任何一个判决或者完全否定两个判决都不利于维护我国司法的尊严和法律的统一，更不利于我国当前的社会主义法制建设。而且，根据《人民法院组织法》规定，我国施行的是人民法院独立审判，而不是审判人员独立审判。如果以同一法院的名义做出几个不同的判决，则违背了该组织法的规定。

　　确保人民法院裁判结果的一致性，是维护司法权威的要求。法的权威是指司法机关应当享有的威信和公信力。司法的权威性是司法能够有效运作，并能发挥应有作用的基础和前提。司法的权威性主要体现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，由于司法本质上是一种自由裁量权，因此具有一定的强制性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员、进行诉讼活动，而且必须服从法院做出的裁判；其二是对于其他机关、社会团体和个人而言，必须尊重司法机关的地位及其司法权的行使，不得对法院审判增加不适当的干涉，妨害司法公正进行。司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性，在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥应有的作用。在司法实践中，近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判，行政庭和民事庭就同一案件作出不同判决的情况并不鲜见，这不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。通过适用行政附带民事诉讼可以解决这些问题，由一个审判庭对两种争议进行一并审理，法庭就不会做出内容相抵触的判决。

　　（四）促进行政审判制度更加完善。

　　自建立行政诉讼制度以来，我国的行政审判总体来说是发展良好的。但是，近年来，行政案件总数却有下降的势头。究其原因，其中一个很重要的方面就是行政诉讼制度建设的缺失。行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决。对于行政相对人来讲，“赢”与“不赢”差别不大，胜者很难得到好处，被戏称为“假判”。“半截子工程”和“官了民不了”的行政案件比比皆是，人民群众在此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处，极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事制度，可以理顺行政争议和与其密切相关的民事争议的关系，把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对行政相对人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖，以确保行政诉讼制度的发展和完善。

　　四、我国建立行政附带民事诉讼的可行性

　　（一）国外相关制度的借鉴

　　对行政诉讼与民事诉讼交叉问题的处理, 从世界范围看，国外解决这类案件主要有以下模式：大陆法系国家普遍建立了与普通法院并存的独立行政审判体制，以法国为典型代表。大革命前，法国是一个实行高度中央集权的封建君主专制国家。因此，当资产阶级的利益开始反映到行政部门时，法院却仍然掌握在封建贵族势力手中，维护的自然是贵族的封建特权，这样就出现了行政法院和普通法院之间的矛盾，且日益激化。1789年大革命胜利后，制宪会议为了避免法院对行政的干扰，在1791年宪法中明确规定：“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民会议”，“行政权委托给国王”,“司法权委托给人民按时选出的法官行驶之”。这样，资产阶级根据分权学说限制王权的同时也限制了司法权。而且早在君主立宪时期，法国国民议会就通过一项协议，决定停止巴黎最高法院的活动。1790的法院组织法中再一次规定：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不能以任何形式干扰行政机关的活动，亦不能因其职务上的原因将行政官吏传唤到庭，违者以渎职罪论”，这项法律禁止普通法院受理行政案件，而且法国在旧制度时于普通法院之外已经存在一些专门的行政法庭受理行政案件，为行政法院的设立奠定了基础。另外，法国存在公法和私法两个不同的法律体系，两种法律体系各自调整的社会关系不同，追求的目的有别，审判时被认为不可能适用同样的法律原则。因此，行政法院得以在法国产生、发展。

　　那么，对于行政案件和民事案件相关联的情况，无论是完全由行政法院作为行政案件来审理，还是完全由普通法院作为民事案件来审理，均会引起两套法院之间的矛盾。因此他们采取了行政案件和民事案件分别由行政法院和普通法院同时审理的办法，但在行政案件的审理过程中，先中止民事诉讼，待行政法院做出裁判后，普通法院以行政法院的裁判为依据对民事诉讼做出裁判。

　　英美法系国家历来没有公私法的划分，认为一切诉讼包括行政诉讼在内都属于司法权的范畴，应由普通法院管辖。虽然为了实际需要成立了一些专门管辖行政事项的裁判机构，但这类裁判机构的裁决必须接受普通法院的审查或者可以上诉到普通法院，它们的存在不妨碍普通法院对行政诉讼的管辖权，所以英美法系国家不但没有建立独立的行政审判体系，而且对法国的行政法院持较多批评。因此，英美法系国家不但没有普通法院和行政法院之分，而且法院内部也没有行政庭和民事庭的划分，所有民事、行政以及相关联的案件均由同一法院的法官通过附带诉讼的方式来审理。

　　不难看出，大陆法系国家采取的审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，不符合诉讼经济原则，并不是解决纠纷的最佳模式。而且，法国虽然具有成文法的传统，但其行政法却与行政法院的判例有直接、密切的关系。所以，可以通过在行政法院判例的基础上归纳总结，最终确立一系列的行政法原则。我国是一个完全的成文法国家，如果没有立法的明确规定，法院对这类案件就会束手无策，或者以法官自己的主观意愿进行审理，各行其是。而且，我国要想通过判例来确立这些原则，就需要法官素质的大幅度提高。目前，以我国司法系统的整体素质来看，提出这种解决的办法不太现实。而英美国家采用附带诉讼的方式，既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济原则，还可以避免人民法院就同一事实做出相互矛盾的判决。我国实行的是由普通法院审理行政案件，虽有行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之分，但他们只不过是一种内部分工而已，各种法庭都是以人民法院的名义而非人民法院某一审判庭的名义在行使审判权，它们所作的判决都是人民法院的判决。因此，我国完全可以借鉴英美法系国家的做法，引入附带诉讼制度。

　　（二）国内现有制度的参考

　　1、我国大陆现行法院组织体制为建立行政附带民事诉讼制度提供了组织基础。

　　我国大陆法院组织体制不同于法国、德国及我国台湾地区，没有采取普通法院与行政法院分离的制度设计，虽然存在着民事诉讼与行政诉讼的分工，但这两种诉讼分别是由不同的审判庭依照不同的诉讼程序予以解决的,不存在不同法院管辖权的问题，仍然是同一法院进行审理。我国的行政审判机关属于普通法院型行政审判机关，即由普通法院作为行政案件的审理机关，民事诉讼与行政诉讼均是由同一人民法院负责，这为建立行政附带民事制度提供了现实条件。

　　2、刑事附带民事诉讼制度的借鉴。

　　我国刑事诉讼法中早已确立的刑事附带民事诉讼制度，为我国行政附带民事诉讼制度的建立提供了可借鉴的审判经验。由于行政附带民事诉讼与刑事附带民事诉讼同为附带民事诉讼制度，两者具有一定的相同之处。如产生原因相同:从实体法的角度来分析，之所以存在附带民事诉讼，最根本的原因在于，刑事当事人的犯罪行为与行政相对人的违法行为在民法上同是侵权行为，同时应承担刑事与民事或者行政与民事两种法律责任。这两种责任源于同一犯罪行为或同一违法行为，因而有必要也有可能在同一诉讼中一并加以解决；又如被附带的民事诉讼都可视为特殊的民事诉讼。因为无论是在刑事诉讼中附带民事诉讼，还是在行政诉讼中附带民事诉讼，从诉讼程序上讲，都是利用非民事诉讼程序审理解决民事争议，是跨庭审理的特殊行为。刑事附带民事诉讼制度在及时、充分保护受害人及其近亲属的合法权益方面起到了积极的作用，它的成功为建立行政附带民事诉讼制度提供较好的示范模式。有人担心，行政审判法官对于民事诉讼的规则不熟悉，可能会影响案件的质量与效率。这种看法虽有一定的道理，但在我国现行的法院体制下，应当不存在问题。类似的问题同样存在于刑事附带民事诉讼制度中，但刑事附带民事诉讼制度依然运作得比较好，而且我国法院实施轮岗制度，在一定程度上，行政庭的法官也具备从事民事审判的能力与条件。而且，从各地法院的已有的司法实践来看，这种尝试极大地保护了当事人的合法权益，为建立这一制度提供了大量的实例，亦从实践的角度证实了建立这一制度的可能性。

　　3、附带民事诉讼制度，真正体现了司法为民的宗旨。

　　我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民。人民主权思想要求一切国家机关的活动要对人民负责，并接受人民监督。在司法实践中，社会主义国家不仅要保障人民的合法权益不受侵犯，而且更要尊重人、关心人、更注重维护人权。在我国当前的现实生活中，由于行政管理领域的扩大和行政机关职能的变化，越来越多的行政法律、法规赋予了行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等。人民法院审理行政案件的同时，本着效益最大化的原则，完全可以依照法律、行政法规及规章对相关的民事争议作出裁决，使当事人的权利在受到侵害时能得到有效的司法救济。这同我国的立法精神和司法最终救济的原则也是一致的，反映并满足现实生活的客观需要，体现了对人的终极关怀。

　　在行政法实施不长的今天，行政附带民事诉讼是行政审判实践中经常遇到且比较复杂的诉讼类型，在司法实践中不断总结经验并加强理论上的探讨，将促进此累诉讼逐步的规范化和法律化，是我国刑诉制度更加完善，其深远意义也将随着我国法制的不断发展日益显示出来！

　　参考文献：
　　1、皮纯协、胡锦光主编:《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社，1993年第1版
　　2、杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》，《行政法学研究》1998年1月
　　3、王宏波：《行政附带民事诉讼制度浅析》，《当代法学》2003年2月
　　4、马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，《法商研究》2003年4月

　　（作者：闫桂芳，山西天建律师事务所。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

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