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人民陪审制度存在的问题及完善 |
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| 中国律师网
2006-10-25 13:35:52.0 郎秀凤 解锁军
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一、 陪审制度的历史发展
陪审制度是在古代审判制度的基础上发展起来的具有民主性的一项司法制度。它通过吸收可信任的普通民众参与审判，防止法官专断。陪审制度最早产生于古雅典和罗马时期，是当时司法民主的重要制度，由于当时民主共和制的建立，司法领域的民主气氛的高涨，防止法官专断，反映民意的陪审制度便应运而生。当历史发展到封建时代以后，由于陪审制度与封建社会所推行的纠问式诉讼，特别是神明裁判和决斗相抵触，陪审制度受到了前所未有的重视。一些启蒙思想家竭力推崇陪审制度，有些人主张每个人都有权接受“和自己同类的人”的审讯。有的人甚至提出了“人民代表参加审判”的口号。此后，陪审制度在全世界绝大多数国家建立起来。
近代西方陪审制度最早起源于英国，十七、十八世纪资产阶级革命后，陪审制度在西方国家得到了广泛的采用和完善，主要有英美法系的陪审团制和大陆法系的陪审员参审制两种形式。进入二十世纪后，随着法制民主化和监督机制的完善，陪审制在西方国家开始衰落，英国，1946年正式废除了大陪审团；德国，1924年废除陪审制；日本，1943年停止使用陪审法，目前只有美国的陪审制度使用比较广泛。不仅如此，“越来越多的西方法学家否定陪审制度，认为陪审制度是纯形式主义的，陪审员既不精通法律，又没有司法经验，甚至还不懂法律，审判效率太低，程序繁琐，浪费时间。”②
陪审制度作为一种司法监督手段是伴随着司法体制的不健全而产生的。近代西方陪审制度的兴起，主要是资产阶级为了调动人民的革命积极性，促进资产阶级革命的开展，在资本主义制度确立并逐渐稳固和发展后，陪审制度也就失去了它创立的本意，并且在现代西方国家已基本建立了一套较完备的司法机制和监督机制后，陪审制度的监督作用也逐渐减弱，甚至由于其自身存在的弊端，如陪审团成员素质较低，诉讼成本过高等，而对审判制度的正常运行造成了一些阻碍，因此在世界范围内陪审制度逐渐退出或淡出司法实践。
在我国，抗日战争时期根据地创立的“马锡武审判方式”就采用了人民陪审员制度，这是我国现代陪审制度的雏形，③1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第六条规定：“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件，有协助调查，参与审理和提出意见之权。”1954年新中国第一部宪法在第75条明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”由此人民陪审制度在我国有了宪法依据。1978年制定的第三部宪法又将人民陪审制度列入其中，但进入八十年代以后，我国人民陪审制度也开始淡化。在立法上，82年《宪法》中没有规定人民陪审制度，1983年修改的人民法院组织法也取消了陪审原则，只在第10条规定：“除了审判员独任审理的情况外人民法院审理第一审案件由审判员和陪审员组成合议庭进行。”这一规定使陪审制度的使用具有了灵活性，是否有陪审员参与审判由各人民法院根据案件的具体需要自行决定，并且在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中也做了同样的规定。在司法实践中，陪审制度的执行也十分艰难，其监督作用甚微，“陪而不审”的现象十分严重，人民陪审制度的根本目的--司法民主无法实现，陪审成了虚设。
二、 我国现行人民陪审制度存在的问题
（一）“名存实亡”的趋势表现严重
我国的陪审制度现在面临很多困难，其中最突出的是陪审制度在一些省市出现了“名存实亡”的趋势，陪审制度很难发挥其应有的作用。这种“名存实亡”的趋势主要表现为：
第一，陪审形式化。虽然某些地方采用陪审方式，但存在形式化的缺陷。如“在实践中，法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料，如有关案件当事人权利的规定等，就算陪审员参与审判活动了。至于评议的时候，陪审员一般都会举手同意法官的意见，是名副其实的‘陪审’”
第二，陪审任意化。我国现行法律只是笼统规定“基层法院在第一审案件中可以实行陪审”，这一规定把实行陪审的决定权完全赋予法院，同时，由于这种规定缺乏具体的标准，导致某些法院出于各种动机任意规避适用陪审，致使陪审制度在某些地方并没有得到切实的执行。
（二） 我国现行人民陪审制度违反宪法原则
我国宪法明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这即从国家根本法的地位上确立了人民法院独立行使审判权原则，同时《中华人民共和国刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》也做了同样的规定。由此可见，“审判权只能由国家审判机关--人民法院独立行使，审判权行使的主体只能是国家审判机关--人民法院，审判权只能由经过专门训练，掌握法律知识的特殊的国家公务人员群体--法官来行使，任何行政机关，社会团体和个人都不能行使审判权。”④而人民陪审员制度的目的是使陪审员发挥保证公民参与行使司法裁决权，这是与宪法相违背的。《中华人民共和国法官法》第二条还对法官的范围做了明确的界定，“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院，地方各级人民法院，、和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”
可见陪审员并不是法官。但我国人民法院组织法第38条第2款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭的组成人员，同审判员有同等的权利。”这一规定使不是法官的陪审员拥有了同审判员相同的审判权，这是与宪法也是与《人民法院组织法》本身所规定的法院独立行使审判权的原则相违背的。因此我国原宪法在规定了法院独立行使审判权的原则后又规定了法院审理案件时要有人民陪审员参加，本身就是一种立法冲突，是不合理的。现行宪法取消了人民陪审制度是立法规范性的表现，而其它法律、法规中所继续规定的人民陪审制度是违反人民法院独立行使审判权原则的，是违宪的。有的学者认为宪法规定了人民群众有监督司法的权利，所以人民陪审制度作为人民进行司法监督的手段，它的存在是有宪法依据的，但事实上有关法律的规定使人民陪审员不仅被赋予了监督权，更有了同审判员相同的审判权，这便是与宪法中独立行使审判权原则相违背。
（三） 现行人民陪审制度操作困难
1. 陪审员业务素质普遍不高，大部分人缺乏必需的法律知识，甚至不懂法，虽然他们可以凭借原始的是非感，通行的道德标准来裁判，但这也容易使他们的判断融入个人喜好或封建腐朽思想的残余从而产生偏颇，因此这种让外行人担任法官--陪审员对案件做出判决意见的做法是不合适的，而且即使让有很强法律基础的法学工作者参加到陪审员中，并只对案件事实做判断也是不适宜的，因为对事实的判断是构筑在对各种证据的听取和采信基础上的，而证据的采信是有法定原则的，这是一般法律工作者都难以正确掌握的，因此无论什么水准的陪审员对案件做出的判断也未必有专职的审判人员准确，所以赋予陪审员审判权对案件的正确审理是无多大助益的。有的学者认为可以通过对人民陪审员的培训来提高他们的业务素质，但与其硬要将本无审判权的普通的公民培养成具有审判能力的陪审员，何不将这些宝贵的人力、物力用来提高我们真正的裁判权的行使者--人民法官的素质呢？
法院对陪审制度也不够重视。由于陪审员本身的不足及法院系统本身对陪审制度认识不够，致使法院不愿实行陪审，认为这样又花钱又费力，而且有时还妨碍他们正常工作，所以有的法院基本不执行人民陪审制，有的法院即便邀请了陪审员参加审判，但也只是走形式，陪审员的意见往往不被采纳，长此以往陪审员丧失了参与审判的积极性，多是虽然参加了审判但总遵从法官的意志，因而“陪而不审”的现象十分普遍。
2. 设立人民陪审制度的一个重要目的之一就是监督审判，实现司法的公正、民主，但如果赋予了人民陪审员与审判员相同的审判权，则更易造成司法腐败。因为作为普通群众的陪审员，没有受过正规的职业培训，往往比法官更少责任心，谁能保证，他们本身无私心甚至不腐败呢？且现行法律没有规定陪审员因重大过失造成案件审理错误时所应承担的责任，因此，事实上陪审员较职业法官更容易受到腐化，而无法实现其职责。
3. 在我国目前的司法制度改革中，着重强调了法官的独立行使审判权，并进行了主审法官制的尝试，审判权由法官专门行使是明确责任，增强法官责任感与业务素质的必需，在这种情况下，人民陪审员参与审判无形中加重了法官的工作强度，使其在处理案件时，必须对陪审员进行指导，从而为法官独立行使审判权设置了障碍。
我国是人民民主专政的社会主义国家，一切行政、司法权皆属于人民，司法机关的设立是为人民服务的，因此陪审制的存在表明我国的司法制度还不够健全，我们的民主还不够完善，随着社会主义民主意识的不断加强，随着社会主义法制的逐步深入，现行的人民陪审制度必将逐步完善。
目前，为了有效发挥陪审制度的作用，解决陪审制度在实行中出现的问题，一些地方的法院也在进行积极的探索。一些人民法院根据案件审理的实际需要，采用特邀陪审员的方式，取得了较好的法律效果和社会效果。特别是2000年10月23日最高人民法院院长肖扬在第九届全国人大常委会第十八次会议上，代表最高人民法院就《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》向大会作了说明 ，这标志着为完善陪审制度进行的探索进行到一个新的阶段。
三、完善我国陪审制度的几点建议
针对我国目前陪审制度的不足，笔者认为，应从以下几个方面去完善。
其一，陪审员的产生。
首先，各级人大在选举陪审员时，应优先考虑那些文化素质高，特别是有一定法律知识的公民，把好陪审员的业务素质关。审判工作是一项专业性很强的工作，让法盲参加合议庭很难想象其作用发挥程度。即使法官庭前对其指导，也很难使其在短时间领会有关法律知识。这里要明确一点，有些人认为陪审员应当是“案外人”、“外行人”，不需要具备法律知识。对此观点笔者不敢苟同。因为我们国家实行混合式陪审制，陪审员不仅要解决认定事实问题，而且还要解决运用法律问题。试想，一个陪审员即使知道案件事实，他也不一定懂得如何运用法律；当然也不一定在合议庭评议时提出自己的见解。提不出自己的见解，其在合议庭评议时亦只能人云亦云，其作用自然不大，于是就只陪不审了。
其次，各级人大在选举陪审员要认真审查被选举对象道德品质、前科等，审判工作需要一个敢于说话，敢于主持公道，作风正派，为民信赖的陪审员。
再次，法律应当规定从事某些职业的公民不能被选作陪审员，这些职业包括律师、警察、检察官。因为这三种职业与审判工作都有某种制约关系。警察、检察官在诉讼过程中承担着控诉职能，其作用主要是打击犯罪，而合议庭在诉讼中始终应当是居中裁判，主持公道。作为控诉机关的成员参与合议庭，很难想象合议庭能作出不偏不倚的裁判，至少影响老百姓对裁判结果公正性的信任程度。同样，律师作为陪审员参与合议庭，由于职业的限制，很多时候律师必有求于法院，在合议庭中往往不愿或不敢发表与法官相反的意见。同时，律师作为陪审员参与合议庭，老百姓会认为律师与法官混在一块，搞不正当交易，亦会影响法院的良好形象。
此外，为了避免因公民承担陪审任务，而妨碍他去完成具有重大社会意义的正常工作，我国法律不妨借鉴西方国家的有关规定。即规定国务院总理、政府各部部长、军队系统中的专职人员不能被选作陪审员。法律还应当规定陪审员的产生程序，特别是候选人的产生办法。除了规定人大派代表了解公民的文化水平、法律知识水平、道德品质、前科外，法律还应当规定公民有权推荐自己作为陪审员的候选人，并提供个人的履历，这样可以体现出公民参加陪审的积极性，这也是陪审员素质不可缺少的一方面。法律还应规定法院可以向人大推荐陪审员候选人，因为法院对以前来法院提任过陪审员的水平比较了解。
就陪审员的产生方式而言，法律除了规定人大选举产生陪审员外，还应当授权法院在审理专业性强的案件时邀请专家、学者作为陪审员参加合议庭。
其二，陪审员的确定方式。法院应当把确定陪审员这项工作划给法院办公室来管，杜绝各业务庭自行选定陪审员，特别是要杜绝案件承办人直接与陪审员联系。办公室应当把每届人大选出的陪审员名单编印成册，到需要陪审员时，承办人与办公室联系，由办公室人员从陪审员名单中随机抽签确定，这样就可以避免法官根据个人意志来确定陪审员，杜绝法官与陪审员之间的不正当交易，保证合议庭审判工作的公正性，发挥陪审员的陪审作用。
其三，平时加强对陪审员的信息联络和培训，庭前加强法官对陪审员的指导。由于人大选举陪审员时，业务知识水平不是选择陪审员的必要条件，因此，有些陪审员毕竟还存在业务水平不高的问题，再加上法律信息时时刻刻都在更新，有必要对陪审员进行培训和信息联络。具体做法可以是办公室每年向陪审员发放与法官同等的司法信息和办案手册，吸收陪审员作为法官业余学校的学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。由于陪审员法律知识缺乏或不甚多，在开庭前法官应当把起诉书或起诉状、答辩状送陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点。然后法官引导陪审员熟悉相关法律条文，领会有关法律精神等。
其四，法院应当调动人民陪审员的积极性。应当为人民陪审员留一个办公地方，以使陪审员来法院履行陪审员义务时有一办公落脚地方，使陪审员真正安心履行陪审义务，法院还应当切实落实合议庭少数服从多数的原则，以及人民陪审员与审判员同等权利的原则，对陪审员在合议庭中的发言，给予充分的尊重，邀请陪审员参与案件的调查、阅卷等。这样做使陪审员有责有权，有利陪审员责任心的增强和积极性的提高。
其五，加强对人民陪审员的管理。人大应制定专门制度对人民法院要求参与陪审的通知置之不理，无故推脱的人民陪审员及其所在单位，采取相应的措施。比如罚款，加强对单位领导的考核等。人大还应当规定每个陪审员在任期内至少应完成的陪审工作，届满后由人大进行考核，考核结果备案，作为下次推荐陪审员候选人时的参考。人大应当责令有关单位切实履行对陪审员的待遇标准，对没有工资收入的陪审员拨付专项资金补偿给陪审员。
人民陪审制度在我国现阶段的民主和监督机制不十分完备的情况下，有其存在的必要性，但必须改变其参审的性质和固有的实行方式使人民陪审制度切实发挥其监督职能，有效的促进社会主义法治的实现,保证司法审判的公平、公正和效率。当然改革后的人民陪审制度也许并不能像有些学者认为的那样,解决审判人员的数量不足和越来越多的高科技高智能犯罪的判决吃力等问题,但这些问题不应靠人民陪审制度而应通过法院自身建设来解决。对于我国司法制度而言,当前最需作的应当是加强建设职业法官制度,逐步提高法官的素质,建立并促进法官遵守职业行为规则,促进司法职业化.人民陪审制度只是进行司法监督的一种形式,真正完善的民主法治的建立更重要的还是要靠检察机关职能的充分发挥,人民民主意识的加强，司法工作人员素质的提高,只有各方面共同努力才能创立一个民主公正的法治环境.
注：
①《关于我国人民陪审制度改革的新构想》 曾浩荣 《法学家》2000.6
②《中外司法制度比较》 陈亚宏,唐鸣著
③《中国陪审制度的改革和完善》 王琦 海南大学学报社会科学版 2000.3
④《陪审制度改革断想》 何家弘 《中国律师》 1999.4
（作者：郎秀凤、解锁军，黑龙江环球律师事务所。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）
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