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依法规范村民委员会民主政治建设的思考

中国律师网 2006-10-25 13:30:05.0 侯天洪

　　党的十五大报告指出：扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义最广泛的实践。我国从1998年11月4日第五届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。历经八年的实践，对指导农村民主政治建设，尤其是推动农村全面建设小康社会有着十分重大的意义。这部法律是中国式民主道路的希望所在，唤起了民众、教育了民众、训练了民众，为培养出更多合格的行使民主权利的公民，朝着高度民主方向迈出了最实际，最有效的一步。可以毫不夸张地说，中国的民主法制进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得了出乎意料的成就。但是事物总是不断变化的。组织法在实践中取得不可估量成绩的同时，也暴露出了一些必须正视的问题，本文仅就依法规范村委会民主政治建设谈一些不成熟的看法，以与同仁商榷。

　　一、选举中出现的涉法问题及相应对策

　　1、选举程序不依法民主进行。

　　《村民委员会组织法》规定：村委会主任，副主任，委员由村民直接选举产生，每届任期三年，可以连任。村民委员会是农村群众自治组织，其成员由任命到直接选举，这是民主管理的必然产物。但在一些地方直接选举的程序难以依法民主进行。威胁乃至暴力，贿赂、伪造选票等非法手段时有发生。如果程序不民主，那么选举结果的公正性将无从谈起。

　　目前存在的问题主要有以下几种：
　　一是威胁乃至暴力阻挠民主选举。有的组织巡逻队、手持戒具，进行威胁；有的村选举前晚上禁街，限制村民自由活动；有的甚至胁迫不成，大打出手、把具有不同意见的村民欧打成重伤，住进医院……。
　　二是贿选现象盛行，并且公开进行。有送白面大米的、有公开请酒拉票的，更有甚者花重金贿选。
　　三是黑恶势力、家族势力操纵直接选举进程。

　　上述发生的非法行为，不仅直接破坏选举，而且极易诱发种种犯罪行为。对已造成危害结果的刑事犯罪本应依法追究，但是由于立法存在缺陷，加之在实际处理时考虑选举的背景，追求稳定的效果，往往不了了之，打击矫正不力，形成公民对法律权威的蔑视。组织法第十五条规定以威力、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害村民行使选举权，被选举权破坏村民委员会选举的，村民有向乡民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。从这个规定看，破坏村民委员会选举的行为，并不能追究刑事责任。

　　依据《刑法》的规定，破坏选举罪，是指在选举各级人民代表大会代表，国家机关领导人时，以暴力威胁，欺骗，贿赂、伪造选举文件，虚报选举票数等手段破坏选举，情节严重的行为才构成犯罪。村民委员会的选举，显然不属于该罪名调整的范围。也就是说，村民委员会选举过程，无论多么严重恶劣的情节，均不构成破坏选举罪，不能以该罪定罪量刑。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条规定：破坏依法进行的选举程序的，处警告或者200元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，并处500元以下罚款。可见依据该法条，破坏村民委员会选举的只是受到相应的治安管理处罚。而对严重扰乱村民委员会选举的人来说明显偏轻，不足以造成较大的威慑力，不足以起到警示教育的作用。

　　笔者认为，在法律出现空白或滞后的情况下，应当修订法律。
　　一、应当建议全国人大对《刑法》进行修改或者做出立法解释。对以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害村民行使选举权被选举权，破坏村民委员会选举，造成恶劣影响，应当追究行为人的刑事责任。
　　二、尽快出台选举法，必须具有针对性且具有可操作性，能够从不同角度，最大限度地规范选举程序。约束选举人与被选举人的相关行为，使民主选举得到保障。
　　三、对目前存在或可预见性的破坏村民选举的非法行为，立法解释和司法解释应迅速跟上，针对行为性质，根据不同情节，分别规定相应的法律责任，以遏止破坏民主选举的非法行为蔓延。

　　2、村委会成员资格缺乏法律限制，或者说缺乏可供操作的法律规定。

　　《村民委员会组织法》规定：村委会成员候选人资格条件是遵纪守法，廉公奉法，办事公道，热心为村民服务，能带领村民致富。而候选人资格的具体条件，村民委员会组织法又授权村民选举委员会拟订，提请村民会议讨论通过并向全体村民公布。这些资格条件只是要求应当具备，而没有法律限制，容易受人为因素影响，操作起来很有随意性，出现种种问题。因而造成有的村横行乡里的刑满释放人员当选，形成黑恶势力掌权；有的村团团伙伙严重，控制了村委选举形成宗派势力掌权；有的村兄弟父子当选一个村委班子，形成家族势力掌权，而组织法及其实施条例又找不到不合法的依据，不能依法否决。鉴于此，笔者认为：应当对村委成员候选人资格作一定的限制，而且这种限制要具有操作性。如果考虑到法律不可能过分详细，那么可由全国人大授权国务院或省级人大在实施细则中做出限制性规定，比如因黑恶势力被判过刑的人，不能推荐为候选人，以防止黑恶势力掌权；如几等亲属面的回避规定，以防止村委会形成家天下。

　　3、村民代表选举亟待完善

　　《村民委员会组织法》对人数较多的村或者居住分散的村设置了村民代表制度，这是一种符合中国国情很好的规定。但是这一规定过于简单，漏洞太多，很不规范，极易被操纵，导致村民自治名存实亡。

　　《村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，这一条文比较笼统，对如何操作无明确规定，这就给企图操纵选举者留下极大的空间。现实中这种被操纵的情况并不少见，且呈蔓延趋势，直接影响了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，导致了村民对农村民主政治建设的怀疑。所以以法律手段规范村民代表的选举程序很有必要，也很迫切。笔者认为，有三个途径可以完善村民代表的选举程序。第一个是修改《村民委员会组织法》第二十一条，取消由村民按每五户至十五户推选一人的规定。修改为村民代表以村民会议的形式，以村民小组为单位，采取无记名投票，秘密写票，公开计票的方法。差额选举村民代表。第二是由全国人大授权国务院制定《村民委员会选举条例》完善细化村民代表的选举程序。第三是由省人大或民政部门在制定实施办法时完善有关程序。堵塞选举中的漏洞。这也是快捷简便可行的方法。

　　二实行民主决策、民主管理、民主监督的法律缺陷及其对策

　　民主选举，民主决策，民主管理，民主监督是农村民主政治建设的不可分割的整体，相互联系，缺一不可。民主选举仅仅是村民自治的一个重要方面，经过民主选举产生的村委会，如何依法实行决策，民主管理，民主监督，这是关系农村持续稳定发展的基本保障。切不可将民主选举视为农村民主政治建设的全部。在我看来，关注中国村级民主治理的发展，决不能停留在选举关口，更应该将目光投向选举后的三个民主的实践。现行的《村民委员会组织法》从这个角度看，明显存在着缺陷。

　　现行的《村民委员会组织法》共三十条，除去立法宗旨、授权性规定、生效条款外，大部分是关于选举的规定。对民主决策，民主管理，民主监督的规定太少。以至有人认为《村民委员会组织法》更像是村民委员会选举法，而不是农村的民主自治法律。这一重大的立法缺陷，已经在实践中暴露出种种负面影响，致使许多村在选举后就万事大吉。本应成为民主自治的主体的村民，参与民主自治渠道不畅，积极性不高。民主决策，民主管理，民主监督成为空谈。一些地方村民自治已经成为少数村委干部的自治。

　　1、依法实施民主决策

　　民主决策是村民自治的根本。是农民行使民主权利的前提。《组织法》第十条规定，涉及村民利益的相关事项村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理。而现实中一是扩展民主决策的范围不到位，有的根本不经群众决议。二是设定民主决策的形式上不落实，不要说定期召开村民会议，有的甚至三年都不召开一次村民会议。使民主决策成为纸上谈兵。三是民主决策的权威没建起。村民发言权、建议权得不到重视，更谈不上否决权。更有甚者有的地方不要说群众参与决策，就是村委成员也不参与研究。民主决策出现村主任一人决策的严重局面，使村民的知情权、参与权、决策权得不到落实。造成上述情况原因很多，但从法律角度看，组织法只是规定重大事项应经村民讨论决定，而对不依法讨论的制约没有做出简便可行规定是根本的原因。笔者认为，应当完善组织法，增加对村委不履行法定职责应承担的责任，明确未经村民讨论的重大决策不合法的条文。促使村委提高法制意识，确实依法办事。

　　2、依法规范民主管理

　　民主管理是村民自治的实体，但在现实村民民主管理中存在村民参与管理的渠道不畅的问题。有的村没有村民议事会。有的村村民议事会成为摆设、没有发挥应有的管理作用，民主管理停留在口号上。从现行组织法和实施条例看，没有对民主管理提出具体要求，无操作性。我认为在组织法中明确规定村委行使职能范围。对权力行使规定一些法律条款，尤其是对滥用权力要有明确的责任承担，将民主管理权利真正交给村民，目前可用如下办法解决：一是修改组织法，增加民主管理的具体规定；二是在修改组织法尚不具备条件的情况下，通过实施条例制定可操作性的有关民主管理办法，从法律上保证村民多渠道、多形式地参与管理。三是建章立制、实现村委管理工作规范化、民主法制化。应大力倡导和推动农村依法建章立制，以制度民主治村，是一种很好自治。目前不少农村推行村规民约这种治村方略，但普遍存在治民不治吏的问题，村规民约应该既制约村干部，又制约村民行为，而不能只是治民。有关部门应设计可供农村普遍适用的村规民约范本，以弥补《村民委员会组织法》中民主管理的空缺，在村民广泛讨论修改的基础上形成各自的正式制度条文，交村委会执行。
　
　　3 、依法强化民主监督。

　　民主监督是村民自治的保障。随着农村民主法制的完善和村委干部权力来源方式的改变，依法选举的村委干部工作态度、工作作风有了很大转变，精神风貌，工作热情大为改观。但不可否认，由于监督不到位，权利在运作中不能排除不当利益的诱惑，不考虑多数人的利益，而转为考虑其个人和家族利益，个别村委干部我行我素、违背民意，甚至走上犯罪道路。没有监督的村委干部权力极易产生腐败，离开法制保障的切实有力的监督制约，必然导致重大错误和腐败现象的发生，这是不以人们意志为转移的客观规律。因此，加强民主监督势在必行。《村民委员会组织法》第二十二条规定了村民委员会实行村务公开制度。并就部分事项作了列举式的规定。其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次。接受村民的监督。我认为：组织法虽提出了监督，但规定既不全面，又不够明确。对谁来监督？怎么监督？监督制度、监督形式、监督措施不具体不得力，缺乏可操作性。有效的监督除了广大村民的一般监督外，还应增加专门监督的规定。在组织法中应当增加设立专门监督主体的规定。比如村务公开监督小组。笔者所在地方的许多村在农村民主法制建设中探索出一种监委会制度，并将监委会与支委会村委会统称为三委会，取得了良好的民主监督果。对此应当给予总结，并从法律形式上给予肯定。并不断完善，使之法律化、制度化。我认为监委会的人员以2??3人为易。由村民大会或村民代表会选举产生，实行任期制，与村委同期同届。人员资格既不能是村委成员，也不能是村委成员的直系亲属。实现人与事的相对独立，明确监督权，负责监督村务民主全部事务，监委会或监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开的多项内容是否全面真实公开，时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告。形成事前、事中、事后的监督机制。对不符合制度的决定，有权提出废止建议，交村民会议表决，对不履行职责的成员和1/3以上村民代表认为不合格的村委成员有权提出罢免建议，并召集会议进行表决。建立起真正的民主监督机制。促进农村民主政治的健康发展。

　　总之，村民自治，作为大众参与的民主化进程，必须在严格的法律规范下进行。这是农村民主政治建设持续稳定健康发展的基本保证。邓小平指出：我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律，法令和条例，使民主制度化、法律化。”这一论述。深刻阐明了民主与法制的内在联系及社会主义民主政治建设的有效途径。为更好地以法律指导民主政治建设，必须尽快修改，补充完善《村民委员会组织法》及其实施条例，从而更好地依法规范农村民主政治建设。

　　（作者：侯天洪，山西介治律师事务所。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

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