中国律师网--理论

我国环境公益诉讼制度研究

中国律师网 2006-10-25 13:25:38.0 邸军

　　我国经济二十多年来一直保持着持续、快速的发展势头。但是随着经济的迅猛发展，频频发生的环境污染事件引起了社会各方面的强烈关注。社会各界有识之士纷纷采取各种手段来应对环境污染事件。

　　下面让我们来回顾一下2005年发生的“松花江苯污染事件”。2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸，同时引起大火，并导致100多吨苯类物质进入松花江水体，造成整个松花江流域严重生态环境的破坏。该事件发生后，在12月17日，北京大学的三位著名教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立流域治理污染基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存环境、松花江和太阳岛的环境清洁的权利和原告旅游、欣赏美好景象的权利。但是，令人遗憾的是，这次环境公益诉讼又一次无果而终了。

　　像这样严重的环境污染事件近几年频频发生，如四川沱江重大污染、四川乐山青衣江污染事件等等。这些环境污染事件不但直接损害了成千上万人的生活和健康，而且严重威胁到整个社会的整体利益和长远利益，使人类生存和发展的基础受到破坏。但是，目前我国的环境维权诉讼却陷入举步唯艰的困境。如何解决这个问题，这些年来已经有很多的专家、学者对此进行了探讨，本文试图在总结前人研究成果的基础上，对我国的环境公益诉讼制度的建立做一些研究和探讨，希望能推动环境公益诉讼制度在我国尽快的建立。

　　一、环境公益诉讼的概念和特征

　　环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。也就是说，环境公益诉讼是赋予了任何的公民和社会团体都有权依法对破坏的环境的行为追究法律责任，依法保护我们共同生存的环境资源。对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性：

　　1、环境公益诉讼原告主体的不特定性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。

　　2、环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。

　　3、环境公益诉讼具有显著的预防性。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

　　4、环境公益诉讼诉讼对象特征。环境公益诉讼可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。而在行政主体而言，行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，对环境造成严重的危害。甚至，国家推行的一些规划计划政策也只注重了经济利益忽略了环境价值，对环境造成的危害更为严重。所以这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。

　　二、我国目前环境公益诉讼的现状及在我国建立环境公益诉讼制度的必要性

　　1、公益诉讼缺乏理论上的有力支持。在我国现行的三大诉讼法中，唯一明确的公益诉讼是针对危害国家利益、社会利益的犯罪行为，法律授权检察机关向法院提起刑事诉讼。除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪影，无法对损害公益的行为进行法律追究。根据我国民事诉讼法的规定，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”。也就是说，提起环境民事纠纷必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这样的规定显然对受害人十分不利。因为受害人所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。我国的行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，是在具体行政法关系中当事人。只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起行政诉讼，而对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关未依法行政引起重大环境公害的，仍不能通过诉讼途径得到救济。由此可见，我国的现行诉讼制度对公众环境利益的保护是软弱无力的。

　　2、公益诉讼在实践中面临尴尬。公益诉讼案件由于案件影响大、涉及面广，法院由于没有明确的法律依据，案件的审判标准难以统一。对南京违章搭建紫金山观景台案、画家严学正诉椒江区文体局案等案件，法院都是以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或以当事人诉请的事项“不属于法院的受案范围”为由将当事人拒之门外。又如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应核发规划许可证，允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有面貌;而西湖区人民法院则认为杭州市规划局颁发建设许可证的行政行为对金奎喜无实际影响，金奎喜“主体不适格”，裁定不予受理。目前在行政诉讼领域，中国还没有真正意义上的“公益诉讼”。此类现象的出现正是我国现阶段在行政公益诉讼立法上的盲区所造成的。侵犯公共利益的行为发生时，公民提起的公益诉论在司法制度上处于进退两难的尴尬局面。

　　综上所述，环境公益诉讼理应包括三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。然而我国目前的三大诉讼法中，只有刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。所有限制中的第一大限制是对原告资格的规定，两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。

　　三、我国环境公益诉讼制度的构建设想

　　1、扩大原告的适格范围。我国目前的立法中，只有与侵权行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼，这样将产生诸多的不利后果。如果受害人无力提起诉讼，那么根据不告不理的原则，加害人就很有可能逃避法律的制裁。那么法律的公平与正义得不到体现，这不利社会的稳定。而且由于环境侵权的特殊性，环境侵害往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则根本无力保护环境。为此，迫切要求重构侵权理论，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且包括社会一般公众、社会团体、国家机关。因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉讼主体的扩大，不仅有利对污染者实行监督，而且有利于对于一些行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境侵权公益诉讼制度，首先得扩大主体的适格范围，赋予一切单位和个人以诉权。

　　2、被诉对象范围的扩大。为了更有效地保护好环境，各国法律在放宽环境诉讼起诉资格的同时，也扩大了被诉对象的范围。过去根据法律规定不能被提起诉讼者，现在则可以对其提起诉讼（主要是行政诉讼和民事诉讼）了。比如美国《清洁空气法》第304 条ａ款就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。也就是说，美国《清洁空气法》一改昔日国家不能作为被诉对象的作法，将美国政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本，随着国民环境意识的提高，公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力而可能导致公害损害为由，而对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。此外，对行政厅因违法在环境上采取措施致使国民遭受损害，从而导致受害人对国家或公共团体提起请求国家赔偿的诉讼也日趋增多。

　　3、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。笔者赞同全国政协委员梁从诫的观点，他认为：我国现行三大诉讼法均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

　　4、合理分配举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。

　　5、诉讼费用预付方式的改进。由于环境诉讼费用相当高昂，再加上因果关系的证明，动辄涉及高科技知识和方法的综合运用，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能预付，然逾期不交，将按自动放弃诉讼处理。这无异于强迫被害人放弃权利的保护，将其拒之法院门外。这显然与许多国家宪法有关保障人民享有诉讼权利的规定相违背。为此，为了贯彻宪法这一精神，并与可持续发展的要求相适应，许多国家诉讼法对诉讼费用预付方式作了改进，比如，美国为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，鼓励公众运用公民诉讼这一法律武器，在环境法规中，对于公民诉讼费用的分担作了有利于原告的规定。美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任一方，按照这项规定，依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。

　　6、给原告设定合理的奖励。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。

　　7、对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行。在一般的民事诉讼案件中，民事裁判发生法律效力后，如果当事人自愿履行，就无需法院强制执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。但环境公益诉讼案件具有不同于一般民事诉讼案件的特殊性，原告代表国家或公众的意志提出诉讼并胜诉后，基于对国家环境利益和社会公共环境利益的保护考虑，法院应对生效的裁判文书直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。

　　今天，人类面临着严重的环境破坏与污染，人类的生存与发展受到了严重的挑战。作为一名从事法律职业的律师，我们应当承担更多的社会责任，应该肩负起保护我们生存的这一方蓝天绿水的责任，应当肩负起保护我们这一方土地上每一个生命正常生存的责任，应当肩负起推动我们这个社会法律进步的责任，建设我们美好的明天。
　
　　（作者：邸军，山西黄河律师事务所。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

【【我有话要说】【该页顶部】【关闭窗口】

相关连接

◎从担任政府的法律顾问看律师的参政议政作用(2006-10-25 13:36:36.0)
◎律师参政议政新途径--律师旁听人代会的法律思考(2006-10-25 13:32:15.0)
◎律师参政三途径(2006-10-25 13:27:05.0)
◎影响性诉讼是中国律师的新主张(2006-10-25 13:23:32.0)
◎论我国行政公益诉讼启动模式之设计(2006-10-25 13:19:42.0)
◎公益律师的定义、主要工作和职业模式(2006-10-25 13:16:31.0)
◎律师业的文化战略与律师文化(2006-10-24 15:27:12.0)
◎律师文化建设之断想(2006-10-24 15:22:37.0)
◎论律师文化与律师事务所管理(2006-10-24 15:19:43.0)
◎关于律师文化的一点思考(2006-10-24 15:17:02.0)