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律师参政议政新途径--律师旁听人代会的法律思考

中国律师网 2006-10-25 13:16:48.0 唐国雄　孙涛

　　随着我国民主法治进程的推进，律师作为一名职业法律工作者，在参政议政方面发挥着越来越重要的作用。目前我国律师行业参政议政的方式和途径主要有以下几种：进入各级人大、政协，直接参政议政；担任党委、人大、政府、政协等部门的法律顾问，为国家机关各部门提供法律建议；参与立法工作；参与信访工作，运用法律知识协调、化解矛盾和纠纷；接受政府委托，成为政府的“高参”，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防和化解。1988年，全国人大代表中首次出现了律师的身影，之后，律师作为人大代表和政协委员的人数逐年增加，许多律师担当各级政府和机关的法律顾问，积极参与各级权力机关及行政机关的法律法规的制定，律师群体正日渐成为参政议政的一支重要力量。

　　目前，一种新型的参政议政方式--旁听人代会--现象已经出现，并开始成为律师们发挥其法律专业优势、尝试政治参与的一种途径。旁听人代会，是近些年来许多省、市、县人大及其常委会逐步推行的一项完善会议制度的新举措。旁听人代会制度一方面宣传了我国人民代表大会制度的优越性，提高了国家权力机关政务活动的透明度，另一方面也保障了人民群众对国家权力机关活动的知情权和监督权，满足了人民群众参与政治活动的愿望。

　　律师旁听人代会参政议政有其自身的特点和优点：

　　一．律师旁听人代会的申请和批准程序比较简单。

　　虽然律师当选人大代表或政协委员更能够直接参与国家政治活动，然而，我国的人大代表和政协委员都是层层选举或推选出来的，具有较强的地域性、先进性和代表性。各地除了少数律师被选为人大、政协代表有机会直接参政、议政外，大部分律师都没有参政、议政的机会。而被选举到权力机构担当人大代表的律师要比到政协的少得多，限制了律师职业优势的发挥。即使在当选为两会代表的律师中，大多数都是少数民主党派推选出来的，很少有律师群体推选出来的。基于目前我国律师的社会地位以及工作性质，在两会中律师代表的比例不仅与发达国家相差甚远，而且在群体比例中也是少得可怜。律师旁听人代会，在申请以及批准程序上相对容易的多。许多省、市及县的人大常委都对旁听人代会制度有着详细的规定。申请旁听的公民只需要持本人的身份证、暂住证或单位介绍信到相关的人大办公室登记，人大办公室根据会场条件、会议议题等确定旁听人数和旁听公民名单。所以，旁听人代会这种省时又便利的参政议政方式是许多律师当前的首选。

　　二．旁听人代会与律师的执业不冲突。

　　我国《中华人民共和国律师法》第13条规定：“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间，不得执业。”这是由于律师的身份和职业特点决定的，也是由人民代表大会制度的性质、职能、职责所决定的，这样，既防止职务干预，也有利于司法公正。律师参政后，既是律师，又是人大代表，这种双重身份很可能产生角色与职责的冲突或混淆。所以，作为一名律师，如果当选了人大代表大会常务委员会组成人员，就不能继续执业，两者只能选取其一：执业不得从政，从政不得执业。这对于即想从政又不愿丢下手中业务的律师来讲，是个必须解决的难题。律师的行业性质决定了他们的工作具有连续性、严肃性和不可替代性，另外，律师作为自由执业者，在经济上没有保障，他们很难做到舍却手中的业务去参政。从时间上来说，以“一寸光阴一寸金”来描绘律师的时间一点都不为过。虽然参政议政是每个律师自身价值提升的一种表现，但没有一定的经济基础来谈其他只能是空中楼阁。当选人大代表或政协委员必须要全程参与大会议程，并且需要对每个会议议题有着深入的研究。这对于工作比较繁忙的律师来说，鱼和熊掌难以兼得。这样，也会导致许多有心参政的律师因为代价太大而望而却步。旁听人代会，则不需要律师停止执业，他们利用自由时间对人大会的会议议程和议题进行研究，根据自己的知识背景，针对自己比较熟悉的议题，提出自己的见解，为权力机关出谋划策。

　　三．充分利用律师的专业优势，满足参政议政的愿望。

　　律师受过专业的法律培训和考核，法律知识运用娴熟，对国家机关运作、参政议政的程序和途径都有系统的了解。律师崇尚民主法治的天然本性，尊崇和熟知法律的基本素质，都决定了律师在推动制度创新、依法治国的政治领域中能够大有作为。这正是法治国家重要的政治人物、领导人物何以大多有律师执业经历的缘由所在。另外，由于律师的接触对象涉及到机关、企业、事业单位、犯罪嫌疑人、社会困难群体等各个社会阶层，律师对社会矛盾有着深刻而广泛的了解。正是基于对社会各个阶层以及各种矛盾的深入了解与认识，从而使律师能够从法律的角度来看待问题、分析问题和解决问题。律师旁听人代会，能够对大会议题提出自己的见解，针对社会的焦点、热点问题发表自己的看法。律师界总体来讲知识水平较高，具有崇高的法治意识，了解社会底层民众的疾苦，熟悉我国法律制度与司法程序，怀有依法办事、伸张正义的理念，参政议政的愿望非常热切。旁听人代会，在不影响律师正常业务的同时，满足了律师们的参政议政的需求，使律师充分发挥了自身优势，提升自身价值及社会认同感。

　　旁听人代会制度的开展与实施，为律师参政议政提供了一片崭新的天地，使律师们的政治抱负在一定程度上得以实现。但是，我国关于旁听人代会的法律法规方面却并不完善。根据1989年颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第十八条规定：大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。近年来，许多省、市、县人大及其常委会根据以上法律，结合本地区的实际情况，纷纷制定了公民旁听办法及措施。然而，从各地制定的旁听制度来看，在旁听对象、旁听范围、旁听人员的权利等方面的规定上都存在差异。规定的差异性虽然体现了地域差异的特点，但这种差异不利于统一操作，与法律的严肃性不相符，有待于相关国家机关对该制度做统一的规定。

　　下面就从律师旁听人代会的几个问题加以论述。

　　一．旁听人员中应当包含律师。

　　各地旁听制度对旁听人员范围的规定主要有三种：第一种是只能由本行政区内公民参与旁听；第二种是年满18周岁具有完全民事行为能力责任的本行政区的公民；第三种是在本行政区域内、年满18周岁具有完全行为能力责任的公民。

　　笔者认为：旁听人员范围的选定应当具有广泛性和严肃性。旁听人员范围的广泛性主要表现如下：从旁听人员户籍所在地来看，不仅要包括本行政区的公民，还应当包括在本行政区内工作生活的人员。对于前者来讲，人大及其常委会所制定的法律法规、所决定的政务大事，都与他们的切身利益有着重大关系，他们对本地区的政策最为关心，参政议政的积极性也最高。对于后者而言，随着改革的深入，市场经济的发展，人口流动性的增强，各地的暂住人口比重也会越来越大。尤其在珠三角、长三角等经济发达地区，外来人口数量已经远远超过本地人口，他们虽然没有当地户籍，但为该行政区的社会经济发展作出了巨大的贡献，已成为该行政区人口的重要组成部分，人大会的许多决策也与他们密切相关；如果将这部分人排除在旁听人员之外，无异于剥夺了他们参与管理国家事务的权利。赋予外来人口的旁听权利，鼓励外来人口旁听人大会，也充分体现了旁听代表的广泛性。此外，为了进一步宣传人民代表大会制度，扩大社会主义民主，体现社会主义优越性，还可以尝试邀请在本行政区内居住或工作的港澳台人士以及外籍人士参加。从行业的角度来看，旁听人员应当来自社会各界，有工人、农民、干部、武警战士、教师、学生、企业家、中介人员、残疾人等，从而保证人大常委会和人大代表及时、充分、广泛的听取社情民意。旁听人员范围的确定也应具有相当的严肃性。人大会毕竟是国家权力机关召开的会议，其行使国家的权力，管理国家重大事务，做出重大政治决策。所以，旁听人员也必须要具备一定的资格，如年满18周岁，具备完全民事责任能力和享有政治权利。比如：对于曾经犯有危害国家安全罪的公民申请旁听要进行严格地审核。旁听人员的正确选定有利于人大会更为广泛地听取意见，提高决策的民主性和科学性，从而推进当地的民主法制进程。

　　律师在执业过程中接触的对象上至政府官员，下到街头商贩，涉足不同行业和不同阶层，了解社会矛盾和群众疾苦。正是律师的职业特点，决定了律师可以代表不同阶层民众的呼声，能够以一种比较中立的姿态看待社会矛盾。受到过专业法律训练的律师，具有崇尚法律、遵纪守法、依法办事的品质。他们不仅能够针对会议议程发表专业意见，也能够严格依照法律程序享受权利和履行义务。正是基于此，无论是确定旁听公民的广泛性还是严肃性，律师都应当是旁听人员的最佳选择之一。

　　二．律师的旁听权利。

　　旁听人员在旁听期间是否拥有发言权，各个地方对此问题有着不同的规定。一种意见认为旁听人员只具有听的权利，不应有发言权；另一种意见认为允许公民旁听，就应让他们在会上直接围绕议题发表意见和建议，以便常委会及时采纳，改进工作。

　　笔者认为：人大会代表是公民层层选举出来的，他们在一定程度上代表着本选区公民的意见和利益。他们本身一般都具有较高的思想素质和文化水平，而公民旁听则是公民自愿申请参加人大会的，他们只代表着个人的意志与利益，其本人的水平也差参不齐，其意见也可能有失偏颇。从这一点上考虑，旁听人员的发言可能会影响会议进程，也可能会超出了旁听的本意，所以，应当对旁听人员的发言权予以限制；但如果旁听人员没有发表意见和建议的途径，则会容易挫伤旁听人员参政的积极性。基于以上两方面的考虑，可以采用以下方法来解决该矛盾：一是在会议议程中，安排一段时间让旁听人员针对会议议题发表看法与意见；第二种办法是在会议期间，召开一个旁听人员座谈会，将旁听人员的意见形成书面意见，由人大主席团在人大会上提出供代表们讨论。这样，既可以保证人大会的严肃性与程序性，同时也使旁听人员的意见和建议有恰当渠道表达并得到应有的重视和吸收。

　　律师旁听人代会，不仅应当享有旁听的权利，同时还享有知情权、监督权和发言权。律师在旁听过程中，如果发现人大代表的言行或人大会议的内容或程序违反法律法规，应当及时提出并要求改正。律师，以其敏锐的洞察力，严密的逻辑和缜密的语言而著称，正是以上优势，律师针对会议议题的意见更具有可信性和专业性。充分保证律师的监督权和发言权，是完善旁听制度的关键。

　　三．律师旁听人代会的事前了解权。

　　旁听人员一般都具有较强的参政议政意识，平时会对国家大事比较关心与了解。律师，作为一种特殊的旁听人员，为了使律师对会议议题有更加深入的了解，可以安排他们在会前适当时间到人大常委会有关工作机构查阅相关资料，作必要准备，以便更好地发挥其旁听作用。同时也应设置必要机构作回访工作之用，以达到旁听效果。

　　旁听人大会，对律师来讲，是一次亲临其境的参与国家或地区大事的决策过程。律师不仅能够对会议议题发表自己的意见与看法，更能够发挥对权力机关及人大代表的监督作用。律师旁听制度不应仅仅只是流于形式，必须要用长远的目光将律师旁听制度加以完善，充分体现出律师的知情权、话说权、监督权以及人大会议公开性的实质价值，从而真正确保律师参政议政的权利得以落实。

　　（作者：唐国雄、孙涛，广东保信律师事务所。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

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